Jesteś w strefie Premium

Ministerstwo twierdzi, że jako rolnicy mieliśmy ponad 3 dodatkowe lata, kiedy nie musieliśmy realizować dodatkowych działań zapobiegających zanieczyszczeniu wód związkami azotu

Nie cichną pytania o program azotanowy. Wątpliwości budzą głównie terminy, bo te dotykają nas bezpośrednio już od miesiąca. Dlatego zapytaliśmy ministerstwo odpowiedzialne za te sprawy, czyli Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (MGMiŻŚ) o potrzebę i cel wprowadzenia nowych przepisów. Oto zadane pytania i udzielone odpowiedzi.

Tomasz Czubiński29 listopada 2018, 08:06

Czy konieczne było obejmowanie programem obszaru całego kraju?

Dyrektywa 91/676/EWG – tzw. dyrektywa azotanowa dopuszcza dwa modele wdrażania działań mających na celu ochronę wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego. Pierwszy model określony w art. 3 ust. 2 Dyrektywy polega na wyznaczeniu obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych (tzw. OSN), a następnie ustanowieniu programów działań w odniesieniu wyłącznie do tych obszarów. Drugi model określony w art. 3 ust. 5 Dyrektywy polega na ustanowieniu jednego programu działań dla obszaru całego kraju z pominięciem etapu wyznaczania OSN. W Polsce do 2017 r. obowiązywało podejście pierwsze usankcjonowane przepisami art. 47 nieobowiązującej już ustawy 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Skuteczna ochrona wód na podstawie tych przepisów była znacznie utrudniona. Zarówno OSN jak i programy działań były ustanawiane aktami prawa miejscowego w drodze rozporządzenia dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Działania dyrektorów RZGW budziły duży sprzeciw środowisk rolniczych, w konsekwencji czego powierzchnia pokryta OSN w latach 2004 - 2016 wynosiła od ok. 1,5% do ok. 6,8% powierzchni kraju. Prowadziło to również do zaburzenia konkurencji między producentami rolnymi prowadzącymi działalności w tym samym rejonie, gdyż niektórzy z nich musieli realizować dodatkowe działania wynikające z położenia gospodarstwa na OSN, jednocześnie nierozumiejąc skomplikowanych metodyk przyjmowanych do wyznaczania tych obszarów. W tym kontekście podejście polegające na przyjęciu jednego, ogólnokrajowego programu wydaje się prostsze i bardziej sprawiedliwe dla wszystkich rolników.

Głównym powodem zmiany podejścia do wdrażania Dyrektywy 91/676/EWG był jednak wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 20 listopada 2014 r. w sprawie C-356/13, w którym Trybunał przyznał rację Komisji Europejskiej zarzucającej Polsce niewłaściwe wdrożenie dyrektywy azotanowej.

W sporze z Polską Komisja Europejska podnosiła takie argumenty jak:

duży udział ładunków azotu wprowadzany z Polski do Morza Bałtyckiego oraz bardzo duży udział rolnictwa w tych zanieczyszczeniach,
dominacja i newralgiczność gleb piaszczystych,
wszechobecność wrażliwych jezior i rzek,
stosunkowo duży udział odchodów zwierzęcych w stratach zmywania azotu oraz ich rozproszenie na terenie kraju,
wszechobecność melioracji
rosnące zużycie nawozów azotowych.

W ocenie KE, którą poparł TSUE cała Polska lub jej przeważająca część powinna zostać objęta działaniami na rzecz ograniczenia zanieczyszczenia wód przez azotany pochodzenia rolniczego. Był to impuls do zmiany ustawy Prawo wodne i prac nad ogólnokrajowym programem działań. Przepisy nowej ustawy Prawo wodne zmieniające podejście do wdrażania dyrektywy azotanowej weszły w życie w lipcu 2017 r. jednakże prace nad programem działań rozpoczęły się już w 2015 r.

Polska to nie jedyny kraj UE, w którym działaniami objęto wszystkich rolników. Rozwiązanie polegające na wprowadzeniu jednego programu działań na obszarze całego kraju jest rozwiązaniem powszechnie stosowanym w UE. Austria, Dania, Finlandia, Niemcy, Irlandia, Litwa, Luksemburg, Malta, Holandia, Rumunia oraz Słowenia to kraje, które odstąpiły od wyznaczania OSN na rzecz jednego programu działań.

Czy w poprzedniej wersji programu istniały OSN-y. Czy ich idea nie sprawdziła się? Czy monitoring wód na zanieczyszczenie azotanami wykazał zwiększanie ich ilości, co miało być powodem objęcia programem całego kraju?

Idea wyznaczania OSN i przygotowywania dedykowanych programów działań dla tych obszarów nie sprawdziła się, co potwierdził nie tylko wyrok TSUE z 20 listopada 2014 r., ale również kontrola NIK dotycząca zapobiegania zanieczyszczeniu wód związkami azotu ze źródeł rolniczych, przeprowadzona w ostatnim kwartale 2017 r.

Ponadto należy przypomnieć, że bezpośrednio po wyroku TSUE, bazując na przepisach obowiązującej wówczas ustawy Prawo wodne z 2001 r., dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej prowadzili prace nad weryfikacją powierzchni OSN. W celu zapewnienia jednolitego w skali kraju podejścia metodologicznego przyjęto sposób wyznaczania wód wrażliwych oraz OSN uwzględniający wymogi rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie kryteriów wyznaczania wód wrażliwych na zanieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych, a także wyniki Państwowego Monitoringu Środowiska, analizy presji rolniczej oraz postanowienia wyroku TSUE z dnia 20 listopada 2014 r. W efekcie tych prac Dyrektorzy RZGW w Gdańsku, Gliwicach, Poznaniu, Szczecinie, Warszawie i Wrocławiu w I kw. 2017 r. wydali rozporządzenia ustanawiające zweryfikowane wody wrażliwe i OSN. Ze względu na sprzeciwy rolników oraz trudności w uzgadnianiu projektów rozporządzeń z właściwymi obszarowo wojewodami, proces weryfikacji OSN trwał blisko 2 lata, co pokazuje jak bardzo nieefektywny było to proces w przypadku potrzeby zwiększenia obszarów chronionych przed zanieczyszczeniem.

Ostatecznie jednak, w czwartym cyklu realizacji dyrektywy azotanowej na lata 2016-2020 dyrektorzy RZGW wyznaczyli 1495 wód wrażliwych i 14 OSN o łącznej powierzchni 259 960 km², stanowiącej 83,14% powierzchni kraju. Załączona mapa poglądowa przedstawia zwiększony zasięg OSN wyznaczonych w Polsce w ramach czwartego cyklu realizacji Dyrektywy 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniem powodowanym przez azotany pochodzące ze źródeł rolniczych (źródło: http://www.kzgw.gov.pl/index.php/pl/aktualnosci/270-nowy-wykaz-wod-wrazliwych-na-zanieczyszczenie-zwiazkami-azotu-ze-zrodel-rolniczych-oraz-obszarow-szczegolnie-narazonych-osn).

Mapa przedstawiająca zasięg OSN wyznaczonych w I kw. 2017 r. przez dyrektorów rzgw na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne dyrektorzy RZGW przerwali dalsze prace nad programami działań dla nowych OSN, a wydane przez nich rozporządzenia przestały obowiązywać.

Odnosząc się do kwestii monitoringu wód należy wskazać, że dane przygotowane dla potrzeb realizacji dyrektywy azotanowej – pokazujące wpływ gospodarki nawozowej na wody i proces eutrofizacji wskazują, iż zjawisko eutrofizacji występuje w:

42% stanowisk monitoringowych wód powierzchniowych rzecznych,
w 66% jezior i zbiorników wodnych oraz
42% przejściowych i przybrzeżnych.

Stan troficzny wód rzecznych oraz jezior i zbiorników przedstawia się następująco:

stan ultra-oligotroficzny występuje w 1,80% punktów pomiarowo-kontrolnych rzek,
oligotroficzny w 44,76%,
mezotroficzny w 33,95%,
eutroficzny w 11,30% i
hipertroficzny w 8,18% punktów.

W przypadku jezior i zbiorników wodnych:

stan mezotroficzny występuje w 9,73% punktów,
eutroficzny w 35,10% 
a hipertroficzny w 55,18% punktów.

Wody przejściowe wykazują stan eutroficzny w 44,44% punktów pomiarowo-kontrolnych, natomiast stan hipertroficzny w 55,56% punktów. Wody przybrzeżne wykazują stan mezotroficzny w 20% punktów a eutroficzny w 80% punktów. Wyniki te pochodzą z Raportu z realizacji przepisów Dyrektywy Rady z dnia 12 grudnia 1991 r. dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (91/676/EWG), w okresie 01.05.2012 - 30.04.2016 przekazanego przez Polskę do Komisji Europejskiej w ramach realizacji obowiązków sprawozdawczych wynikających z art. 10 dyrektywy azotanowej. Analizę jakości wód powierzchniowych na potrzeby Raportu wykonano na podstawie danych zebranych z 2 545 stanowisk monitoringowych (2053 ppk na rzekach, 473 ppk na jeziorach i zbiornikach, 19 ppk na wodach przybrzeżnych i przejściowych) funkcjonujących w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska.

Jeżeli Polska nie zreformowałaby programu, to jakie groziłyby nam za to kary?

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok potwierdzający nieprawidłowe wdrożenie dyrektywy 91/676/EWG (tzw. dyrektywy azotanowej) w dniu 20 listopada 2014 r. W związku z przedłużaniem się terminu wykonania tego wyroku Komisja Europejska skierowała do Polski zarzuty formalne. Dalsza zwłoka w wykonaniu wyroku mogła skutkować podjęciem przez KE decyzji o skierowaniu przeciwko Polsce skargi do TSUE w trybie art. 260 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wraz z wnioskiem o nałożenie kary finansowej oraz ryczałtu. Wówczas proces ten był całkowicie w gestii rządu PO-PSL.

Jeżeli TSUE stwierdziłby, że Polska nie zastosowała się do wyroku, mógłby zasądzić (na podstawie aktualnego Komunikat Komisji Aktualizacja danych wykorzystywanych do obliczania kar ryczałtowych i okresowych kar pieniężnych wskazywanych Trybunałowi Sprawiedliwości przez Komisję w ramach postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – aktualny Komunikat dnia 13.12.2017r. C(2017) 8720) zastosowanie co najmniej ryczałtu minimalnego, w przypadku Polski wynosi 4 mln 300 tys. EUR. W obowiązującym w tej sprawie komunikacie KE nie podano maksymalnej stawki ryczałtu dla Polski.

Komisja Europejska mogła również wnieść o nałożenie kary według stawek dziennych. Ryczałt według stawek dziennych obliczany jest jako iloczyn podstawowej stawki dziennej, współczynnika powagi naruszenia oraz współczynnika zdolności płatniczej państwa członkowskiego. Uzyskaną sumę mnoży się przez liczbę dni, w których istniało naruszenie zobowiązania. Maksymalna stawka dzienna wynosi 34 270 EUR.

Natomiast za każdy dzień niewykonania zobowiązania, po ponownym wyroku Trybunału Sprawiedliwości, Komisja Europejska proponuje naliczanie okresowej kary pieniężnej według podstawowej stawki dziennej, pomnożonej przez współczynnik powagi naruszenia, współczynnik długotrwałości naruszenia i współczynnik zdolności płatniczej Państwa Członkowskiego. Wg. tego maksymalna stawka kary możliwej do nałożenia przez KE na Polskę wyniosłaby 312 900 EUR za każdy dzień liczony od wyroku.

Po przyjęciu przez rząd PiS Programu działań w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, Komisja Europejska w dniu 19 lipca 2018 r. wydała komunikat informujący o zakończeniu procedury naruszeniowej przeciwko Polsce.

Czy wprowadzenie większości przepisów programu musiało nastąpić tak szybko?

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok potwierdzający nieprawidłowe wdrożenie dyrektywy 91/676/EWG (tzw. dyrektywy azotanowej) w dniu 20 listopada 2014 r., natomiast większość przepisów Programu azotanowego zaczęła obowiązywać od 27 lipca 2018 r. Oznacza to, że rolnicy (niebędący na OSN) zyskali dodatkowe 3 lata i 9 miesięcy, kiedy nie musieli realizować dodatkowych działań zapobiegających zanieczyszczeniu wód związkami azotu. W tym kontekście trudno stwierdzić, że wprowadzenie nowych przepisów nastąpiło szybko.

Należy również podkreślić, że duża część działań mających na celu ochronę wód przed azotanami to działania, które dotychczas obowiązywały rolników na podstawie ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania.

Dla najbardziej problematycznych i kosztownych nowych działań udało się wynegocjować z Komisją Europejską okresy przejściowe. Dotyczy to obowiązku sporządzania planu nawożenia azotem, który zacznie obowiązywać od dnia 1 stycznia 2019 r. oraz przepisów dotyczących obowiązku dostosowania miejsc do przechowywania nawozów naturalnych do wymogów określonych w Programie.

Podmioty prowadzące chów lub hodowlę zwierząt gospodarskich w liczbie większej niż 210 DJP , w tym podmioty prowadzące chów lub hodowlę drobiu powyżej 40 000 stanowisk lub chów lub hodowlę świń powyżej 2 000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg lub 750 stanowisk dla macior będą miały czas do 31 grudnia 2021 r. na dostosowanie powierzchni i pojemności posiadanych miejsc do przechowywania nawozów naturalnych do wymogów określonych w Programie. Natomiast podmioty prowadzące chów lub hodowlę zwierząt w liczbie mniejszej lub równiej 210 DJP będą miały czas do końca 2024 r., żeby dostosować się do wymogów Programu.

W sytuacji, w której Polska nie mogła już dłużej zwlekać z wykonaniem wyroku TSUE i musiała pilnie wdrożyć nowe przepisy, zaproponowane okresy przejściowe wydają się być dobrym kompromisem.

Czy podczas wprowadzania przepisów programu, a konkretnie terminów nawożenia nawozami naturalnymi, analizowano fakt, że w oborniku, gnojówce i gnojowicy dużą cześć stanowią formy azotu amonowe, które nie przedostają się do wód a jedynie ulatniają się, zwłaszcza w wyższych temperaturach?

Tak. Omawiano ww. kwestię podczas wspólnych spotkań pracującego przy KZGW Zespołu przygotowującego projekt Programu działań. Należy podkreślić, że skład chemiczny nawozów naturalnych jest zmienny i zależy od gatunku, wieku, kierunku użytkowania i sposobu żywienia zwierząt, a także od warunków przechowywania nawozów. Udział poszczególnych form azotu w nawozach naturalnych nie jest stabilny, gdyż ulegają one intensywnym przemianom. Azot amonowy ulega utlenianiu do azotanów, które są bardzo podatne na wymywanie.

Czy analizowano możliwość wydłużenia terminu stosowania nawozów naturalnych, w których stosuje się szczepionki mikrobiologiczne lub inne środki spowalniające nitryfikację?

Aktualna wersja Programu działań nie uzależnia terminu stosowania nawozów naturalnych od stosowania szczepionek mikrobiologicznych oraz innych środków spowalniających nitryfikację. Jednakże, mając na uwadze zachodzące w rolnictwie zmiany w zakresie stanu pogłowia zwierząt, koncentracji produkcji, wydajności zwierząt poszczególnych gatunków, stosowanych systemów utrzymania, metod żywieniowych oraz szeroko pojęty postęp techniczny i naukowy, zarówno dyrektywa 91/676/EWG, jak i ustawa Prawo wodne przewidują konieczność dokonywania przeglądu i aktualizacji Programu co 4 lata.

Czy zawarty w programie przypis do tabeli 2. (1.3. Okresy nawożenia) brzmiący: „Programu nie dotyczą podmiotów, które będą zakładać uprawy jesienią po późno zbieranych przedplonach, buraku cukrowym, kukurydzy lub późnych warzywach. Dopuszczalna dawka azotu w wieloskładnikowych nawozach dla zakładanych upraw nie może przekroczyć dawki 30 kg N/ha” dotyczy nawozów wieloskładnikowych mineralnych czy także naturalnych?

Zgodnie z definicją zawartą w art. 102 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przez słowo „nawozy” rozumie się każdą substancję zawierającą związek azotu lub związki azotu rolniczo wykorzystywaną w celu zwiększenia wzrostu roślinności, a także odchody zwierzęce, pozostałości z gospodarstw rybackich oraz osady ściekowe. Nawozy naturalne zawierają co najmniej dwa składniki pokarmowe, tj. N, P, K, Ca, czy też Mg, mogą zostać uznane za nawozy wieloskładnikowe. Należy również mieć na względzie, iż zwyczajowo termin „nawozy wieloskładnikowe” odnosi się do produktów mineralnych. Jeśli w przypadku, o którym mowa w pytaniu rolnik chce zastosować nawóz naturalny jako substytut wieloskładnikowego to ma taką możliwość.