Abolicja dla samowoli budowlanych
Stowarzyszenie Dla Powiatu chce uporządkować problem starych samowoli budowlanych. Przygotowało projekt nowelizacji Prawa budowlanego, który ma ułatwić życie przede wszystkim właścicielom-następcom takich budynków.
- Jako Stowarzyszenie Dla Powiatu przygotowaliśmy ponad 20-stronicowy projekt nowelizacji Prawa budowlanego wraz z obszernym uzasadnieniem i analizą dostępnych danych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, Najwyższej Izby Kontroli oraz wyników kontroli powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego. Jest to nasza kolejna inicjatywa ustawodawcza – informuje Jan Ogił, Prezes Stowarzyszenia Dla Powiatu, inicjator projektu nowelizacji Prawa budowlanego i członek Podlaskiej Izby Rolniczej.
Stowarzyszenie chce uporządkować problem starych samowoli budowlanych oraz wieloletnich postępowań, które niejednokrotnie dotyczą budynków istniejących od 20, 30 czy nawet 40 lat.
- Często pierwotny inwestor już nie żyje, dokumentacja nie istnieje, a odpowiedzialność za dawny brak pozwolenia, zgłoszenia albo odstępstwo od projektu ponoszą dziś spadkobiercy lub kolejni nabywcy nieruchomości – wyjaśnia Jan Ogił.
Donos jako początek postępowania
Jak zauważa prezes Stowarzyszenia, obecnie w Prawie budowlanym nie ma sztywnego terminu, po którym państwo traci możliwość nakazania rozbiórki obiektu wyłącznie z powodu historycznych uchybień formalnych. W praktyce oznacza to, że budynek może być użytkowany przez kilkadziesiąt lat, nikomu nie zagrażać, być opodatkowany i ujawniony na mapach, a mimo to jego właściciel nadal pozostaje w stanie niepewności prawnej.
Powstaje przy tym jednak bardzo wyraźna nierówność.
- Jeden budynek może stać przez kilkadziesiąt lat i nigdy nie zostać skontrolowany, natomiast niemal identyczny obiekt na sąsiedniej działce zostaje objęty postępowaniem tylko dlatego, że ktoś złożył zawiadomienie. O losie budynku nie zawsze decyduje zatem jego bezpieczeństwo czy rzeczywisty wpływ na otoczenie, lecz to, czy pojawiło się zgłoszenie – podkreśla Jan Ogił.
{embed_photo_100_tAP}905142{/embed_photo_100_tap}
Jak wskazuje, dostępne ustalenia NIK pokazują, że nadzór budowlany działa w tym obszarze głównie reaktywnie.
- W jednym z kontrolowanych inspektoratów oszacowano, że około 90% przypadków samowoli ujawniano na podstawie wpływających skarg i wniosków. Nie oznacza to oczywiście, że każde zawiadomienie jest bezzasadne, ale potwierdza, że system zależy przede wszystkim od aktywności osób trzecich, a nie od planowego wykrywania naruszeń jeszcze podczas prowadzenia budowy – podkreśla prezes Stowarzyszenia.
Dodaje, że z praktyki organizacji oraz rozmów z mieszkańcami wynika, że wiele takich spraw rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy pojawia się konflikt o granicę działki, drogę, spadek, drzewa, hałas albo relacje rodzinne. Wtedy ktoś przypomina sobie o stodole, garażu, dobudówce lub budynku gospodarczym stojącym od kilkudziesięciu lat.
- Potocznie jest to mechanizm „uprzejmie donoszę”. Prawo budowlane nie powinno stawać się narzędziem rozstrzygania prywatnych porachunków – podkreśla Jan Ogił.
Tysiące nakazów rozbiórki, setki zalegalizowanych obiektów
Według danych GUNB w 2025 r. zalegalizowano w Polsce 1368 obiektów budowlanych. Wśród nich było 628 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz 151 budynków gospodarstw rolnych i obiektów inwentarskich. W ocenie Stowarzyszenia, pokazuje to, że problem nie dotyczy wyłącznie dużych inwestycji czy działalności deweloperskiej, ale przede wszystkim zwykłych domów, garaży, budynków gospodarczych, stodół, obór i obiektów służących gospodarstwom rolnym.
Jak zaznacza Jan Ogił, w tym samym roku wydano 3400 nakazów rozbiórki we wszystkich raportowanych kategoriach. Z tej liczby 1840 nakazów dotyczyło bezpośrednio samowoli budowlanej, a kolejnych 171 wiązało się z niespełnieniem wymagań uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Jednocześnie 1028 nakazów wynikało ze złego stanu technicznego lub nieprzydatności obiektów, dlatego nie należy automatycznie przedstawiać wszystkich 3400 spraw jako klasycznych samowoli.
10 lat na reakcję państwa i koniec wieloletniej niepewności prawnej
W opinii Jana Ogiła, centralne statystyki nie pokazują jednak pełnego obrazu. Nie wiadomo dokładnie, ile wszystkich zawiadomień wpływa do PINB, ile spraw kończy się na czynnościach wyjaśniających, ile postępowań jest umarzanych, ile pozostaje w toku oraz po ilu latach od zakończenia budowy wykryto dany obiekt. Nie ma również ogólnopolskich danych wskazujących, ile przypadków ujawniono jeszcze podczas trwania budowy, a ile dopiero po kilkunastu lub kilkudziesięciu latach.
- Dlatego w naszym projekcie proponujemy także stworzenie dokładniejszej, centralnej ewidencji takich postępowań – informuje szef Stowarzyszenia Dla Powiatu.
Jak podaje, pierwszym filarem opracowanego przez Stowarzyszenie projektu jest wprowadzenie sztywnego, 10-letniego terminu przedawnienia możliwości wydania i wykonania nakazu rozbiórki wyłącznie z przyczyn formalnych. Termin byłby liczony od dnia zakończenia budowy albo rozpoczęcia faktycznego użytkowania obiektu. Nie mógłby zostać przerwany ani zawieszony przez kontrolę, wszczęcie postępowania, wydanie decyzji, wniesienie odwołania, skargę do sądu administracyjnego ani rozpoczęcie egzekucji.
- Chcemy uniknąć sytuacji, w której urząd wszczyna postępowanie tuż przed upływem terminu i w praktyce przedłuża możliwość prowadzenia sprawy na kolejne kilkanaście lat. Termin ma być rzeczywiście sztywny. Państwo powinno mieć 10 lat na wykrycie naruszenia, przeprowadzenie postępowania i wykonanie ewentualnego nakazu – zaznacza Jan Ogił i dodaje: - Po upływie 10 lat nie będzie można nakazać rozbiórki tylko dlatego, że przed laty zabrakło pozwolenia, zgłoszenia, warunków zabudowy albo inwestor odstąpił od projektu. Nie oznacza to jednak, że niebezpieczny budynek stanie się nietykalny. Nadzór nadal będzie mógł nakazać jego zabezpieczenie, remont, przebudowę, opróżnienie, a w ostateczności również rozbiórkę, jeżeli obiekt rzeczywiście zagraża życiu lub zdrowiu ludzi.
Przedawnienie sankcji
Przedawnieniu ma podlegać sankcja za dawny błąd formalny, a nie obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa. Jak tłumaczy Jan Ogił, w wielu dziedzinach prawa wierzyciel, urząd lub inny organ ma określony czas na dochodzenie roszczenia albo zastosowanie sankcji.
- Zobowiązania, należności i wierzytelności mają swoje terminy przedawnienia. Nie widzimy uzasadnienia, dla którego możliwość nakazania obywatelowi zniszczenia jego majątku wyłącznie z przyczyn formalnych miałaby istnieć bez żadnego ograniczenia czasowego – zaznacza prezes Stowarzyszenia.
24-miesięczna amnestia dla istniejących obiektów budowlanych
Drugim filarem projektu jest jednorazowa, trwająca 24 miesiące budowlana amnestia dla obiektów i robót budowlanych istniejących przed 1 stycznia 2026 r. Data graniczna ma zapobiec budowaniu nowych samowoli już po ogłoszeniu planowanej zmiany tylko po to, aby później próbować objąć je amnestią.
Amnestia obejmowałaby wszystkie rodzaje obiektów: domy, budynki gospodarcze, stodoły, obory, garaże, magazyny, wiaty, rozbudowy i inne wykonane roboty budowlane.
Co szczególnie ważne, możliwość legalizacji otrzymaliby również właściciele obiektów, wobec których:
- wydano już ostateczny nakaz rozbiórki;
- sąd administracyjny oddalił skargę;
- wszczęto postępowanie egzekucyjne;
- nałożono grzywny w celu przymuszenia;
- naliczono opłatę legalizacyjną;
- ustalono koszty egzekucyjne albo koszty wykonania zastępczego;
- wcześniej odmówiono legalizacji.
Do skorzystania z amnestii wystarczyłoby złożenie podstawowego wniosku w ciągu 24 miesięcy od wejścia ustawy w życie. Jeżeli przygotowanie dokumentacji albo uzyskanie uzgodnienia konserwatorskiego, środowiskowego czy przyrodniczego trwałoby dłużej, właściciel nie traciłby prawa do amnestii tylko dlatego, że właściwy organ nie zakończył postępowania przed upływem tego okresu.
Jak tłumaczy Jan Ogił, legalizacja miałaby być prosta i oparta przede wszystkim na bezpieczeństwie obiektu.
Podstawowymi dokumentami byłyby:
- oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością;
- geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza;
- ocena techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia;
- dowody potwierdzające, że obiekt istniał przed datą graniczną.
- Nie chcemy wymagać od właścicieli odtwarzania po kilkudziesięciu latach projektu budowlanego, projektu technicznego, dziennika budowy, dawnych uzgodnień ani dokumentów, które już nie istnieją. Nie byłaby również wymagana decyzja o warunkach zabudowy ani zaświadczenie o zgodności z obecnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – wyjaśnia prezes Stowarzyszenia Dla Powiatu.
Jak dodaje, decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygać, czy planowany obiekt może dopiero powstać w danym miejscu. W przypadku budynku, który już stoi od kilkunastu lub kilkudziesięciu lat, tego etapu nie da się cofnąć. Taki obiekt może nadal stać przez kolejne dziesięciolecia, jeżeli nikt go nie zgłosi. Wymaganie warunków zabudowy dopiero po wykryciu samowoli często tworzy więc fikcję prawną, zamiast realnie poprawiać ład przestrzenny.
Bezpieczeństwo obiektu priorytetem
Zdaniem Jana Ogiła, najważniejsze powinno być ustalenie, czy obiekt jest bezpieczny. Jeżeli ocena techniczna wykaże usterki, właściciel powinien najpierw otrzymać możliwość wykonania zabezpieczeń, remontu, przebudowy albo częściowej rozbiórki. Całkowita rozbiórka powinna być rozwiązaniem ostatecznym, stosowanym dopiero wtedy, gdy zagrożenia rzeczywiście nie można usunąć.
- Nie proponujemy automatycznej legalizacji z pominięciem ochrony zabytków, środowiska czy przyrody. Sam fakt położenia obiektu w strefie konserwatorskiej, na obszarze Natura 2000, w parku krajobrazowym albo na innym obszarze chronionym nie powinien jednak automatycznie zamykać drogi do uporządkowania jego stanu prawnego – podkreśla prezes Stowarzyszenia.
W takich przypadkach legalizacja następowałaby po uzyskaniu wymaganego uzgodnienia konserwatora zabytków, decyzji środowiskowej, oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 lub innego rozstrzygnięcia przewidzianego w przepisach szczególnych. Organ mógłby nałożyć obowiązek wykonania prac dostosowawczych, ograniczenia sposobu użytkowania, zmiany elewacji, zastosowania zabezpieczeń albo wykonania kompensacji przyrodniczej. Dopiero gdy nie da się ochronić danego dobra w żaden inny sposób, możliwa byłaby odmowa legalizacji.
Bezpłatna amnestia i niewielkie znaczenie opłat legalizacyjnych
Jak zaznacza Jan Ogił, amnestia byłaby bezpłatna w znaczeniu administracyjnym. Właściciel ponosiłby koszt usług geodety oraz osoby sporządzającej ocenę techniczną, ale nie płaciłby opłaty legalizacyjnej. Po zakończeniu legalizacji wygasałyby niewykonane nakazy rozbiórki, a nieuiszczone opłaty legalizacyjne, grzywny w celu przymuszenia, koszty egzekucyjne oraz niewykonane koszty rozbiórki zastępczej byłyby umarzane. Kwoty już wcześniej zapłacone nie podlegałyby zwrotowi.
- Nie przekonuje nas argument, że obecny system należy utrzymywać ze względu na wpływy do budżetu. W 2025 r. dochody w całym dziale 710 „Działalność usługowa” w budżetach wojewodów wyniosły około 37,3 mln zł, a jako główne źródło wskazywano opłaty legalizacyjne. Jest to jednak szersza kategoria i nie stanowi czystej kwoty pochodzącej wyłącznie z legalizacji samowoli – tłumaczy szef Stowarzyszenia Dla Powiatu.
Dla porównania dochody budżetu państwa w 2025 r. wyniosły około 594,5 mld zł. Zdaniem Jana Ogiła, nawet gdyby całą kwotę 37,3 mln zł potraktować jako wpływy z legalizacji, stanowiłoby to około 0,006% dochodów państwa – jeszcze przed uwzględnieniem kosztów pracy inspektoratów, odwołań, postępowań sądowych, egzekucji i windykacji należności.
- Nie jest to więc filar finansów publicznych. Znacznie większą wartością będzie uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości, ograniczenie liczby wieloletnich postępowań oraz skierowanie pracowników nadzoru budowlanego do kontroli nowych inwestycji i obiektów rzeczywiście niebezpiecznych – uważa Ogił.
Po 10 latach liczyć się ma bezpieczeństwo
Jak zaznacza też Jan Ogił: - Nie chcemy zachęcać do budowania bez pozwolenia. Dlatego amnestia ma mieć jednorazowy charakter i obejmować tylko obiekty istniejące przed ustaloną datą. Nowe samowole nadal powinny być szybko wykrywane i konsekwentnie rozpatrywane. Chcemy natomiast zakończyć sytuację, w której właściciel przez całe życie pozostaje w niepewności, czy po kilkudziesięciu latach ktoś nie zgłosi jego domu, stodoły, garażu albo budynku gospodarczego. O losie obiektu nie powinno decydować to, czy sąsiad złożył zawiadomienie, lecz to, czy budynek jest bezpieczny, znajduje się na gruncie właściciela i może dalej funkcjonować bez szkody dla ludzi i otoczenia.
I dodaje: - Nasze podejście można podsumować jednym zdaniem: po 10 latach bezpieczeństwo techniczne powinno być ważniejsze niż historyczny brak pieczątki.
Posiedzenie Parlamentarnego Zespołu ds. Ochrony i Rozwoju Polskiej Produkcji Rolnej poświęcone abolicji budowlanej i przedawnieniu samowoli budowlanych, podczas którego będzie omawiany projekt nowelizacji Prawa budowlanego przygotowany przez Stowarzyszenie Dla Powiatu odbędzie się 3 września 2026 r. o godz. 18:00 w Sejmie, w budynku U, w sali nr 04A.
Opr. A. Kozłowska
