Architektura finansowa: Rolnictwo w cieniu polityki regionalnej
Zaproponowana przez Komisję Europejską na lata 2028–2034 nowa architektura finansowa wspólnej polityki rolnej była przedmiotem „Warsztatów dotyczących wieloletnich ram finansowych i wspólnej polityki rolnej na lata 2028–2034”, które odbyły się podczas posiedzenia Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 9 kwietnia 2026 r.
Elsa Régnier, pracownik naukowy ds. polityki rolnej i budżetowej w think-tanku IDDRI (Institut du Développement Durable et des Relations Internationales) w Paryżu, przedstawiła strukturę funduszy w ramach tzw. pierwszego filaru. Stwierdziła wprost, że w propozycji Komisji Europejskiej znaczna część budżetu na rolnictwo została przesunięta do puli, którą państwa członkowskie mogą dysponować w sposób uznaniowy, łącząc wydatki na rolnictwo z innymi celami politycznymi.
– „W tym pierwszym filarze zatem mamy 865 miliardów euro. Część jest alokowana wstępnie dla państw członkowskich na plany partnerstwa regionalnego. Jeśli chodzi o plany partnerstwa krajowego i regionalnego mamy tutaj budżet minimalny na interwencje w ramach WPR – 293 mld euro. Mamy budżet 34 miliardy na migrację i 453 miliardy – fundusz, który mogą państwa członkowskie alokować swobodnie na różne interwencje, oczywiście w oparciu o pewne kryteria i ograniczenia” – wyjaśniała Régnier.
Model ten zakłada, że obowiązkowe minimum na interwencje rolne stanowi mniejszą część całkowitego budżetu dostępnego w ramach planów partnerstwa. Pozostałe 453 mld euro to środki, o których przeznaczeniu decydują rządy krajowe, operując w ramach ustalonych kryteriów i ograniczeń, co różni się od dotychczasowego systemu sztywnych kopert sektorowych.
Studium przypadku: Włochy jako model nowej architektury
Na przykładzie Włoch ekspertka wykazała, że realna wysokość wsparcia dla sektora rolnego powyżej ustawowego minimum będzie zależała od decyzji politycznych na poziomie państwa członkowskiego.
– „Spójrzmy na Włochy, by zilustrować jak ten budżet się dzieli. Tutaj Włochy mają budżet 81,2 mld euro według propozycji Komisji. Muszą alokować przynajmniej 31 miliardów na WPR. Na migrację 2,6 mld euro, i 34,7 mld, które można alokować swobodnie na różne priorytety. Dodatkowo rząd może uruchamiać zależnie od sytuacji – kryzysów, zmian rynkowych, decyzji politycznych – 12,5 mld euro jako „flexibility amount”. Łącznie Włochy mogą przeznaczyć na WPR do 43,7 mld euro od początku okresu programowania, jeśli zdecydują się skierować część środków z puli swobodnej do rolnictwa, z czego 27 miliardów trzeba wydać na regiony najmniej rozwinięte, ale to nie wyklucza interwencji z WPR”.
Przedstawiony podział środków pokazuje, że margines swobody rządu w Rzymie wynosi blisko 12,7 mld euro (różnica między progiem minimalnym a maksymalnym dla WPR). Jednocześnie konieczność wydatkowania 27 mld euro w regionach najmniej rozwiniętych nakłada na system dodatkowe ograniczenie terytorialne, które musi zostać uwzględnione przy projektowaniu interwencji sektorowych. Tak skonstruowana architektura zmienia rolę funduszy rolnych, czyniąc je elementem szerszej strategii spójności i rozwoju regionalnego.
Artykuł 14 i kwota elastyczności: 46 mld euro dzięki Mercosur
Kolejnym elementem nowej propozycji jest mechanizm określony w artykule 14, dotyczący tzw. kwoty elastyczności (flexibility amount). Elsa Régnier przypomniała, że zasady te zostały zmodyfikowane przez przewodniczącą Komisji Europejskiej, Ursulę von der Leyen, w bezpośrednim powiązaniu z postępami w negocjacjach nad umową handlową z krajami Mercosur. Zgodnie z tą propozycją, państwa członkowskie zyskują możliwość wcześniejszego rozdysponowania 46 mld euro, które pierwotnie miały stanowić rezerwę.
– „I w kontekście negocjacji z Mercosurem przewodnicząca von der Leyen zaproponowała poprawkę do tego artykułu 14, by zaoferować państwom członkowskim możliwość wykorzystania 2/3 z tych 3/5. Te kwoty muszą pójść na rewizję partnerstw krajowych i regionalnych. 2/3 z tych 3/5 można będzie wydać od początku okresu na interwencje w WPR lub w obszarach wiejskich, co pozwoli na zwolnienie 46 mld euro. To państwo członkowskie zadecyduje, czy chce te pieniądze przenieść do WPR, czy na rozwój obszarów wiejskich” – mówiła przedstawicielka IDDRI.
Decyzja o tym, czy środki te wesprą bezpośrednio sektor rolny, czy zostaną skierowane na ogólny rozwój obszarów wiejskich, pozostaje w gestii administracji krajowej i wymaga przeprowadzenia formalnej procedury zmiany planów partnerstwa.
Nowe zasady zarządzania WPR
Alan Matthews, emerytowany profesor wspólnej polityki rolnej na Uniwersytecie Trinity College w Dublinie, przyznał, że nowy model wymusza decentralizację decyzji, co w praktyce oznacza osłabienie wspólnotowego charakteru polityki rolnej. Jednocześnie stwierdził, że WPR i tak nigdy nie była naprawdę wspólna:
„Wielu z państwa mówiło o tym zagrożeniu renacjonalizacją. Ja tylko powiem ze swojej strony, że to jest debata, która toczy się i toczyła się względem obecnej WPR. Poziom płatności na hektar tych kwalifikowalnych obszarów różni się od mniej więcej 600 euro w Grecji do 273 na Łotwie. Więc już teraz nie mamy rzeczywiście jednolitej WPR i to warto wziąć pod uwagę, gdy mówimy o elastyczności, która ma w rzeczywistości zostać zwiększona w propozycji Komisji” – wyjaśniał ekspert.
Profesor Matthews z rozbrajającą szczerością wyjaśnił również, że różnice w dopłatach wynikające ze zwiększonej elastyczności nie muszą koniecznie prowadzić do nierówności konkurencyjnej pomiędzy rolnikami z państw UE:
– „Ta większa elastyczność nie musi sama w sobie oznaczać zaburzenia konkurencji. Jakiekolwiek działania na rzecz ochrony środowiska, które zachęcają rolników na przejście na produkcję bio, organiczną itd., tak naprawdę ograniczają poziom konkurencji dla rolników. Inaczej jest w przypadku płatności DABIS (Decoupled Area-Based Income Support – robocza nazwa nowych płatności obszarowych, używana w analizach – red.) takich jak dopłaty obszarowe, płatności powiązane czy mechanizmy degresywności. One, jeśli będą różnie kształtowane w poszczególnych krajach, mogą prowadzić do naruszenia równych warunków konkurencji”.
Płatności obszarowe a akcesja Ukrainy do UE
W trakcie debaty posłowie Komisji Rolnictwa pytali, w jaki sposób nowe zasady wsparcia rolnictwa w Unii Europejskiej wpłyną na zdolność gospodarstw indywidualnych do konkurowania na wspólnym rynku z dużymi podmiotami rolnymi z Ukrainy po jej akcesji do UE.
– „Jak pogodzić tą wspólną WPR z ewentualnym wejściem Ukrainy? Czego chce Komisja? Jaki wpływ będzie miało wejście Ukrainy na tą nową WPR?” – pytał Giles Pennelle (Patrioci dla Europy/Francja).
Jego niepokój podzielał też poseł z liberalnej frakcji Renew Europe Charles Goerens z Luksemburga: – „Czy nowa WPR będzie bardziej uproszczona, czy bardziej biurokratyczna? Czy będzie bardziej odporna, czy raczej oddamy pole takim wielkim graczom jak Ukraina?”.
Ekspertka Elsa Régnier odpowiedziała wymijająco: – „Akcesja Ukrainy, to jest oczywiście trudne pytanie, ponieważ tutaj mamy bardzo, bardzo wiele czynników. Te negocjacje oczywiście o przystąpieniu nadal się toczą, więc nie wiemy dokładnie w jakich warunkach i w jakiej sytuacji Ukraina do Unii przystąpi i kiedy to się stanie”.
Reprezentujący Komisję Europejską Gijs Schilthuis, dyrektor ds. zrównoważonego rozwoju (Dyrekcja B) w DG AGRI nie powiedział w tej sprawie nic. Natomiast bardzo ciekawą uwagę posłowie usłyszeli od emerytowanego profesora Alana Matthews.
– „Słówko na temat Ukrainy. Propozycja Komisji, moim zdaniem, usuwa Ukrainę jako potencjalne źródło problemów w tym obszarze rolnym. Ponieważ jest jedna formuła podziału pieniędzy dla wszystkich państw, każde państwo – także nowe, jak Ukraina – dostaje swoją część według tej formuły, a potem samo decyduje, ile z tej puli przeznaczy na rolnictwo. Natomiast jeśli utrzymamy dwufilarowy model Wspólnej Polityki Rolnej, z obowiązującą dziś formułą alokacji środków, prawdopodobnie wówczas rzeczywiście przystąpienie wielkiego kraju, takiego jak Ukraina, do płatności hektarowych, płatności bezpośrednich, bardzo obciążyłoby WPR”.
Przedstawiona w tym kontekście nowa architektura budżetu UE jawi się jako pragmatyczna odpowiedź na planowaną po roku 2028 akcesję Ukrainy do Unii Europejskiej.
Krytyka propozycji Komisji ze strony AGRI PE
Propozycje Komisji Europejskiej zostały skrytykowane przez posłów z Komisji Rolnictwa Parlamentu Europejskiego. Herbert Dorfmann (EPL, Włochy), koordynator grupy w komisji AGRI, podkreślił, że integracja WPR z funduszami spójności i migracji w ramach jednego dokumentu planistycznego wymusza na regionach koordynację skrajnie różnych obszarów tematycznych.
– „Kiedy popatrzymy na to, że plany będą bardziej elastyczne, to wydaje się to prostsze dla państw członkowskich. Ale jeśli zwrócimy uwagę na to, że wrzucimy do jednego worka WPR, fundusz spójności, migrację i fundusze regionalne, i to wszystko będzie objęte jednym planem partnerstwa regionalnego, to planowanie we wszystkich sektorach będzie bardzo skomplikowane”.
Tomáš Kubín (PfE, Czechy) skupił się na konsekwencjach politycznych nowej architektury funduszy. Poseł wskazał na mechanizm konkurencji o zasoby, który może pojawić się wewnątrz państw członkowskich.
„Regiony będą rywalizować między sobą. Wewnątrz państw członkowskich politycy będą rywalizować o to, na co wykorzystać pieniądze na wspólne programy. Czy w ogóle będzie jeszcze wspólna polityka rolna? Nie będzie, drodzy przyjaciele. Nie będzie WPR-u. Będziemy mieli programy regionalne, będziemy mieli państwa członkowskie, które będą decydowały o wszystkim same i tak naprawdę zniszczymy to, co udało nam się osiągnąć przez te wszystkie lata”.
Dochodowość gospodarstw i bezpieczeństwo żywnościowe
Warsztaty podsumował przewodniczący obradom Daniel Buda (EPL, Rumunia), wiceprzewodniczący komisji AGRI, który zestawił omawiane reformy z sytuacją ekonomiczną gospodarstw rolnych, wskazując na lukę dochodową między rolnictwem a innymi gałęziami gospodarki.
– „Jest to absolutnie kluczowe, byśmy zrozumieli, że wszystkie te dyskusje na temat przyszłości WPR to dyskusje na temat bezpieczeństwa żywnościowego. Trzeba to wprost mówić, że choć dziś walczymy o to, by zagwarantować dopłaty do przychodów dla rolników, prawdziwymi beneficjentami są konsumenci, my wszyscy. Bo czy możemy dzisiaj mówić młodym rolnikom, by zajmowali się rolnictwem, jeśli mają zarabiać 40% mniej niż w dowolnym innym sektorze? Czy naprawdę ktoś się na to zdecyduje, wiedząc, że nikt go nie poprze? Wiemy, że ci ludzie pracują 24 godziny na dobę, borykają się z suszą, z powodziami, z opadami i muszą po prostu produkować żywność dla nas wszystkich. Nie możemy na nich nakładać więcej obowiązków bez dania im pieniędzy. Trzeba wspierać rolników, by zagwarantować w ten sposób bezpieczeństwo żywnościowe. I o tym jest ta cała dzisiejsza debata”.
Albert Katana
na podstawie: transmisja z posiedzenia Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi Parlamentu Europejskiego
