Rządy przeznaczają coraz więcej środków na wsparcie rolnictwa – według najnowszego raportu OECD wydatki przekroczyły 950 mld dolarów. Zbyt mała część tych pieniędzy trafia jednak na badania, innowacje i infrastrukturę, które mogłyby przygotować sektor na przyszłe kryzysy, takie jak susze, ekstremalne temperatury czy zakłócenia w handlu. Zamiast ograniczać podatność rolnictwa na zagrożenia, wsparcie często koncentruje się na łagodzeniu ich obecnych skutków, a koszty części instrumentów ponoszą również konsumenci, płacąc drożej za żywność. Takie wnioski przedstawia Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) w raporcie Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2026: Enhancing Resilience in a World of Interconnected Risks, opublikowanym 2 listopada. Analiza obejmuje 56 gospodarek, w tym wszystkie państwa Unii Europejskiej oraz 13 innych, m.in. Egipt, Peru, Brazylię, Chiny i Indie.
Kryzysy napędzają wydatki na rolnictwo. OECD wskazuje na słabości systemu
Sektor rolniczy funkcjonuje w warunkach coraz częstszych i wzajemnie powiązanych globalnych wstrząsów, które wywierają coraz większy wpływ na gospodarkę. Niedawne zablokowanie Cieśniny Ormuz – kluczowego szlaku morskiego łączącego producentów energii z regionu Zatoki Perskiej z rynkami światowymi – zwiększyło presję na rynki środków produkcji rolnej, a pośrednio także na rynki produktów rolnych. Presja ta nasila zmienność na rynkach rolnych i obnaża słabe punkty systemów żywnościowych. Choć sytuacja ta wymaga przewidywalnej, długofalowej polityki, która wzmacniałaby odporność, zrównoważony rozwój i zarządzanie ryzykiem, dotychczasowe doświadczenia pokazują, że rządy w obliczu kolejnych kryzysów często sięgają po doraźne, krótkoterminowe środki. - W latach 2025–2026 w różnych krajach odnotowano ponad 30 interwencji kryzysowych podjętych w odpowiedzi na same tylko ekstremalne zjawiska pogodowe i klęski żywiołowe – czytamy w raporcie OECD.
W tym kontekście – jak policzyli eksperci organizacji - łączne wsparcie dla sektora, które w latach 2023–2025 wynosiło średnio 885 mld USD rocznie, wzrosło w 2025 r. do rekordowego poziomu ponad 950 mld USD – co oznacza wzrost o 121 mld USD, czyli blisko 15% w stosunku do 2023 r. W gospodarkach wschodzących wzrost ten wynika przede wszystkim z silniejszego wspierania cen rynkowych, natomiast w krajach OECD wynika on głównie z płatności budżetowych, w tym znacznego wsparcia doraźnego udzielanego w sytuacjach kryzysowych (np. w następstwie klęsk żywiołowych). Takie zwiększenie skali wsparcia odwróciło trwający dekadami trend spadkowy w relacji do wartości produkcji. W latach 2023–2025 relatywny poziom wsparcia dla sektora w 56 krajach objętych raportem wzrósł z 17,6% do 19,1% wartości produkcji.
OECD: niemal połowa wsparcia dla rolnictwa zakłóca rynek. Kto zyskuje najwięcej?
Jak wskazuje OECD, wsparcie publiczne dla rolnictwa w dalszym ciągu opiera się w dużej mierze na rozwiązaniach, które zmieniają ceny rynkowe. W ocenie organizacji, takie mechanizmy ograniczają zdolność rolników do reagowania na zmieniające się warunki produkcji i sytuację na rynku. - Mimo że od dawna wiadomo, iż działania te – podobnie jak inne instrumenty zachęcające do wytwarzania określonych produktów rolnych lub stosowania konkretnych nakładów – prowadzą do zakłóceń, nadal stanowią one znaczną część ogółu wsparcia: w latach 2023–2025 niemal połowa całkowitego wsparcia dla sektora przybrała formy, które w największym stopniu mogą zaburzać funkcjonowanie rynku – podkreślono w omawianym raporcie. Dodano, że znaczne zróżnicowanie poziomu wsparcia w podziale na poszczególne kraje i produkty rolne potęguje negatywny wpływ tych zakłóceń na odporność sektora, oddziałując przy tym również na rynki światowe oraz handel międzynarodowy.
Jak podaje OECD, w latach 2023–2025 wsparcie dla poszczególnych rolników we wszystkich objętych analizą krajach wynosiło średnio 661 mld USD rocznie, co stanowi około 13% przychodów gospodarstw rolnych. Wsparcie to jest jednak rozłożone nierównomiernie pomiędzy poszczególnymi państwami. W niektórych krajach, takich jak Norwegia czy Szwajcaria, wsparcie stanowi około 50% przychodów brutto gospodarstw rolnych, co wskazuje na silne uzależnienie dochodów rolników od prowadzonej polityki. Z kolei w krajach takich jak Wietnam czy Argentyna stosowana polityka obniża ceny krajowe poniżej poziomów cen światowych, co prowadzi do transferów środków od rolników na rzecz konsumentów, których wartość przekracza 10% przychodów gospodarstw rolnych w tych państwach. W krajach objętych analizą po raz pierwszy – Egipcie i Peru – wsparcie dla producentów stanowi odpowiednio 12,6% oraz 6,4% przychodów gospodarstw rolnych.
Gospodarki wschodzące odgrywają coraz ważniejszą rolę w kształtowaniu globalnych modeli wsparcia, odpowiadając za rosnący udział zarówno w produkcji (67%), jak i w rządowym wsparciu (58%). Ma to istotne znaczenie, ponieważ kraje te częściej polegają na mechanizmach, które podnoszą lub obniżają ceny krajowe w stosunku do cen światowych (tzw. wsparcie cen rynkowych – MPS) lub stosują inne, wysoce zakłócające formy wsparcia – na przykład nieograniczone dotacje do środków produkcji. W ocenie analityków OECD, takie podejście prowadzi do usztywnienia systemów produkcji rolnej i zwiększa zmienność poziomu wsparcia, co silniej oddziałuje na bodźce wpływające na decyzje producentów i konsumentów. W rezultacie ogranicza to zdolność sektora do przystosowywania się do wstrząsów oraz zmieniających się ryzyk.
Jak podaje OECD, wsparcie znacząco różni się również w zależności od rodzaju towaru rolnego. Produkty takie jak cukier, rzepak, kukurydza czy mleko są objęte szczególnie dużym zakresem działań wspierających, podczas gdy inne traktowane są w sposób mniej ukierunkowany. W poszczególnych krajach wsparcie często koncentruje się na ograniczonej liczbie produktów, co prowadzi do znacznych różnic w bodźcach ekonomicznych dla różnych rodzajów działalności produkcyjnej.
- Nierównomierne stosowanie form wsparcia, które w największym stopniu zakłócają funkcjonowanie rynku, dodatkowo obniża efektywność wykorzystania zasobów. Choć niektóre kraje ograniczyły wsparcie powiązane bezpośrednio z wielkością produkcji, wiele pozostaje jeszcze do zrobienia. Ogólnie rzecz biorąc, globalny krajobraz polityki rolnej wciąż słabo odpowiada na potrzebę stworzenia bardziej odpornego i wydajnego sektora rolnego, zdolnego do proaktywnego radzenia sobie z ewoluującymi ryzykami – zauważa w raporcie OECD.
Inwestycje publiczne nie nadążają za potrzebami transformacji sektora
Zdaniem OECD, wzmacnianie odporności oraz zrównoważony wzrost produktywności stanowią najlepszą odpowiedź na ryzyka systemowe.
- Odporność pozwala rolnikom radzić sobie z wstrząsami, natomiast wzrost produktywności sprzyja długoterminowej rentowności, a – przy odpowiednim ukierunkowaniu – także poprawie wyników w zakresie ochrony środowiska. Inwestycje w warunki niezbędne do osiągnięcia tych celów są jednak niewystarczające, a tempo wzrostu produktywności spada. W skali globalnej wzrost łącznej produktywności czynników produkcji obniżył się z 1,8% rocznie w latach 1991–2000 do 0,8% w latach 2014–2023 – czytamy w raporcie organizacji.
To spowolnienie wzrostu produktywności zbiega się w czasie ze względnym spadkiem inwestycji w dobra publiczne, zauważa OECD. Jak policzyła organizacja, wydatki na usługi ogólne (obejmujące m.in. infrastrukturę, badania i rozwój oraz innowacje) wyniosły w latach 2023–2025 średnio 118 mld USD rocznie. Jednak w relacji do wartości produkcji rolnej udział wydatków na usługi ogólne spadł z 4,6% w latach 2000–2002 do 2,4% w latach 2023–2025.
- Oznacza to, że choć nakłady na usługi ogólne rosną w ujęciu nominalnym, to w relacji do wielkości sektora – a także jako część ogólnego wsparcia – ulegają zmniejszeniu. Największa część wydatków na usługi ogólne przypada na infrastrukturę, głównie systemy nawadniania (47%, ok. 55 mld USD), podczas gdy na systemy wiedzy i innowacji w rolnictwie przeznaczono 23% środków (ok. 27 mld USD) – zauważa OECD.
Podczas gdy niektóre kraje – na przykład Szwajcaria, która przeznacza ponad 4% wartości produkcji na inwestycje publiczne w wiedzę i innowacje – stawiają na inwestycje o charakterze transformacyjnym, większość państw inwestuje znacznie mniej. Średnio nakłady publiczne na systemy wiedzy i innowacji wynoszą zaledwie 0,5% wartości sektora, co stanowi mniej więcej połowę poziomu odnotowanego w latach 2000–2002; warto jednak zaznaczyć, że kwoty te są uzupełniane przez inwestycje sektora prywatnego. Sytuacja ta wskazuje na strukturalną nierównowagę między wsparciem krótkoterminowym a długoterminową odpornością.
Konsumenci wciąż ponoszą znaczną część kosztów polityki rolnej
Zdaniem OECD, polityka rolna wywiera istotny wpływ na konsumentów, przede wszystkim poprzez oddziaływanie na ceny żywności. W większości krajów mechanizmy wsparcia rolnictwa powodują, że ceny krajowe niektórych lub wszystkich produktów rolnych przewyższają ceny na rynkach międzynarodowych, co ogranicza siłę nabywczą konsumentów. Z kolei bezpośrednie wsparcie dla konsumentów pozostaje na znacznie niższym poziomie. - Szacuje się, że w latach 2023–2025 konsumenci ponosili średnio ukryte obciążenie podatkowe w wysokości około 204 mld USD rocznie, co stanowi równowartość 4,4% ich wydatków, liczonych według cen produktów pierwotnych – czytamy w raporcie organizacji.
Odzwierciedla to dominację polityki opartej na cenach, która prowadzi do transferów środków od konsumentów do producentów. Choć w niektórych krajach obniża się ceny krajowe z korzyścią dla konsumentów, przypadki takie zdarzają się rzadziej. Ogólnie rzecz biorąc, konsumenci pozostają płatnikami netto w systemie wsparcia rolnictwa. Sytuacja różni się w zależności od grupy krajów: w państwach OECD transfery są stosunkowo stabilne i częściowo równoważone przez wsparcie budżetowe, podczas gdy w gospodarkach wschodzących są one większe i bardziej zmienne. W skali ogólnej bezpośrednie wsparcie dla konsumentów rekompensuje jedynie niewielką część skutków wzrostu cen.
OECD: tylko niewielka część dopłat premiuje działania na rzecz środowiska
Jak zauważa OECD w omawianym raporcie, znaczna część wsparcia jest udzielana za pośrednictwem instrumentów, które nie są powiązane z konkretnymi efektami środowiskowymi. Choć warunkowość może poprawić skuteczność istniejących programów, uzależnianie wsparcia – mającego na celu realizację innych założeń – od spełnienia wymogów środowiskowych jest mniej efektywne niż wdrażanie polityk ukierunkowanych bezpośrednio na te cele.
W latach 2023–2025 nasiliły się dążenia do uzależnienia wsparcia od wymogów dotyczących praktyk rolniczych, podyktowanych względami środowiskowymi i innymi celami. Mimo to – zdaniem OECD - w większości krajów zakres programów ukierunkowanych na osiąganie takich rezultatów pozostaje ograniczony, a skuteczność obowiązkowych wymogów bywa zróżnicowana. Około 5,7% wsparcia dla rolników jest przyznawane w zamian za podejmowanie przez nich dobrowolnych działań na rzecz środowiska. Kolejne 15% wsparcia wymaga przestrzegania obowiązujących przepisów lub dodatkowych regulacji. Prawie cztery piąte środków przekazywanych rolnikom nie wiąże się z żadnymi tego typu wymogami. Poleganie na mechanizmach wsparcia cen rynkowych (MPS) ogranicza wręcz możliwości rządów w zakresie realizacji wspomnianych celów za pomocą wsparcia rolnictwa.
OECD: rolnictwo potrzebuje nowego modelu wsparcia. Ponad 150 rekomendacji dla państw
Według analityków OECD, lepsze dostosowanie obecnych rozwiązań politycznych do wyzwań, przed którymi stoi współczesne rolnictwo, przyniosłoby istotne korzyści. Dotychczasowe podejścia – w tym utrzymujące się poleganie na wsparciu powiązanym z produkcją i cenami, niedostateczne inwestycje w dobra publiczne, znaczne koszty ponoszone przez konsumentów oraz ograniczony postęp w uzależnianiu wsparcia od osiąganych wyników – wskazują na obszary wymagające ewolucji. - Aby sprostać współczesnym wyzwaniom, konieczne jest odejście od działań reaktywnych na rzecz bardziej spójnych ram politycznych o charakterze systemowym - podkreślono w raporcie.
Jednocześnie zawarto w nim ocenę polityk oraz zalecenia dotyczące usprawnień dla każdego z objętych nim krajów. W 29 rozdziałach poświęconych poszczególnym państwom (przy czym Unia Europejska (UE) traktowana jest jako całość) sformułowano ponad 150 konkretnych, konstruktywnych i możliwych do wdrożenia rekomendacji, opartych na danych i badaniach OECD. Zalecenia te wskazują na następujące ogólne kierunki działań w ramach polityki państw:
- Efektywniejsze ukierunkowanie wsparcia poprzez ograniczenie polegania na środkach zakłócających produkcję, ceny i handel, przy jednoczesnym rozszerzeniu narzędzi zarządzania ryzykiem i instrumentów zorientowanych na rezultaty.
- Wzmocnienie polityki zarządzania ryzykiem systemowym, aby pomóc sektorowi rolnemu przewidywać, dostosowywać się i zarządzać przyszłymi wstrząsami w ramach stabilnych ram politycznych i otwartych rynków międzynarodowych, minimalizując potrzebę doraźnych reakcji na kryzysy.
- Inwestowanie w większą liczbę środków w długoterminową odporność poprzez badania, innowacje, wiedzę, infrastrukturę i inne dobra publiczne, które wspierają zrównoważony wzrost produktywności i odporność.
- Lepsze dostosowanie polityk do celów zrównoważonego rozwoju poprzez wzmocnienie zachęt, regulacji oraz monitorowania i oceny.
Zdaniem analityków OECD, te cztery zalecenia wyznaczają jasną ścieżkę reformy polityki: odejście od wspierania produkcji za pomocą zniekształconych sygnałów cenowych na rzecz wspierania wyników gospodarczych, środowiskowych i systemowych – poprzez lepiej ukierunkowane działania, skuteczniejsze mechanizmy wspierające oraz wyraźniejsze powiązania między założeniami polityki a jej rzeczywistymi efektami. Taki kierunek zmian pomoże systemom rolnym – w ocenie ekspertów organizacji - odnaleźć się w coraz bardziej złożonym i obarczonym ryzykiem otoczeniu, a także skuteczniej sprostać ewoluującym wymaganiom, jakie są przed nimi stawiane.
Wnioski OECD pojawiają się w czasie prac nad przyszłą Wspólną Polityką Rolną na lata 2028-2034. Pytanie – czy zostaną uwzględnione przez KE. - Większe wsparcie nie zawsze oznacza lepsze rezultaty – komentuje wyniki raportu sekretarz generalny OECD Mathias Cormann. - Działania zakłócające rynek zwiększają koszty ponoszone przez rodziny i obniżają efektywność. Musimy inwestować w innowacje oraz infrastrukturę, aby pomóc rolnikom produkować więcej przy mniejszym nakładzie zasobów; musimy również wspierać rolników w przygotowaniu się na kolejne wstrząsy, zamiast jedynie rekompensować im skutki tych, które już wystąpiły – dodaje.
Opr. A. Kozłowska na podstawie OECD
