Perspektywa przystąpienia Ukrainy do Unii Europejskiej rodzi pytania wykraczające daleko poza dwustronne stosunki handlowe. Ponieważ środki w ramach wspólnej polityki rolnej są rozdzielane przede wszystkim na podstawie powierzchni użytków rolnych, włączenie kraju dysponującego przed wojną ponad 40 mln hektarów gruntów rolnych zmieniłoby diametralnie podział środków z największego pojedynczego programu budżetowego UE. Raport, przygotowany wspólnie przez WEI i IER analizuje konsekwencje przystąpienia Ukrainy do WPR – dla budżetu UE, dla Polski jako jednego z głównych obecnych beneficjentów oraz dla ukraińskich producentów ubiegających się o dostęp do instrumentów wsparcia.
Sprawa podstawowa, czy WPR zachowa odpowiednio wysoki i prawnie chroniony budżet?
Od 1962 r. WPR opiera się na zasadzie obszarowego wsparcia dochodów. W ramach finansowych na lata 2021–2027 jej budżet wynosi około 387 mld EUR, czyli mniej więcej jedną czwartą całego budżetu UE. Przedstawiona przez Komisję w lipcu 2025 r. propozycja na lata 2028–2034 wprowadza ogromną zmianę strukturalną: fundusze rolne mają zostać połączone z funduszami spójności i środkami na inne polityki w ramach krajowych i regionalnych planów partnerstwa o łącznej wartości około 865 mld EUR. Z tej puli co najmniej 300 mld EUR ma być przeznaczone wyłącznie na wsparcie dochodów w rolnictwie i reagowanie kryzysowe. Oznacza to nominalny spadek o około 22–24% w porównaniu z pełną obecną alokacją WPR w obu filarach. Wsparcie dochodów byłoby wypłacane za pośrednictwem nowego instrumentu – degresywnego obszarowego wsparcia dochodu (ang. Degressive Area-Based Income Support - DABIS), który wprowadza przedziały degresywności oraz limit płatności wynoszący 100 000 EUR na gospodarstwo rocznie. Jak podkreślają autorzy raportu, najważniejszą nierozstrzygniętą kwestią w trwających negocjacjach dotyczących Wieloletnich ram finansowych (WRF) pozostaje to, czy WPR zachowa odpowiednio wysoki i prawnie chroniony budżet.
Konsekwencje dla Polski
Na tak planowaną przebudowę WPR nakłada się kwestia przyszłej akcesji Ukrainy, dysponującej jedną z największych powierzchni gruntów rolnych w Europie. Polska jest obecnie piątym co do wielkości beneficjentem WPR; w 2023 r. otrzymała około 5,1 mld EUR. Według szacunków, Ukraina, gdyby została objęta obecnymi zasadami płatności obszarowych, otrzymałaby w ciągu siedmiu lat około 85 mld EUR – więcej niż wynosi obecna roczna alokacja Francji i łączna wartość polskiego programu na lata 2023–2027. Modelowanie WEI przedstawia trzy scenariusze alokacji dla Polski na lata 2028–2034. Zgodnie z propozycją Komisji z lipca 2025 r., bez przystąpienia Ukrainy, polska alokacja spada z 25 mld EUR do około 19,4 mld EUR. W scenariuszu akcesji ze stopniowym dochodzeniem do pełnych stawek płatności zmniejsza się ona dalej, do około 17,4 mld EUR, czyli o 31%. W scenariuszu natychmiastowego zastosowania pełnych stawek, bez okresu przejściowego, spada do około 15,3 mld EUR – o 39%, czyli o ponad 1,4 mld EUR rocznie. Jak podkreślają autorzy raportu, nie są to prognozy przyszłych transferów ani oficjalne propozycje Komisji Europejskiej. Scenariusze te opierają się na obowiązującej przed 2027 r. logice podziału środków według stawki na hektar i należy je traktować jako ilustrację skali ryzyka wynikającego ze starych zasad.
Do tego, wyniki te nie są przesądzone (tj. w nowej architekturze WPR wejście Ukrainy nie musi automatycznie oznaczać zmniejszenia wcześniej przyznanej Polsce koperty). Zależą od trzech decyzji podejmowanych obecnie w Brukseli: czy WPR zachowa odrębny, odpowiednio wysoki i chroniony budżet; czy Ukraina zostanie włączona do systemu płatności poprzez mechanizm stopniowego dochodzenia do pełnych stawek, podobny do stosowanego wobec Polski od 2004 r. oraz czy limity płatności i degresywność zostaną skonstruowane tak, aby skutecznie obejmować największe podmioty rolne. Ale co warte podkreślenia - według ekspertów WEI - każdy z tych instrumentów jest obecnie przedmiotem aktywnych negocjacji w ramach reformy po 2027 r. - Dlatego zaangażowanie Polski w te negocjacje będzie miało większy wpływ na wynik finansowy niż samo jej stanowisko wobec przystąpienia Ukrainy – podkreślają autorzy omawianego raportu.
I zwracają uwagę na jeszcze jeden aspekt. W ich ocenie bowiem, rozszerzenie powinno być właśnie… okazją do reformy samej Wspólnej Polityki Rolnej. - Nie chodzi o proste utrwalenie obecnego systemu dopłat. Punkt ciężkości powinien stopniowo przesuwać się z automatycznych transferów uzależnionych przede wszystkim od liczby hektarów w stronę inwestycji, modernizacji, wzrostu produktywności i odporności gospodarstw. Taki model może przynieść trwalsze efekty gospodarcze niż samo zwiększanie płatności bezpośrednich i lepiej wspierać konkurencyjność europejskiego rolnictwa – czytamy w raporcie WEI.
Zdaniem analityków Instytutu, przystąpienie Ukrainy stwarza również Polsce realne możliwości. - Struktury obu sektorów rolnych są komplementarne: Ukraina produkuje surowce na dużą skalę, podczas gdy Polska zbudowała konkurencyjny przemysł przetwórstwa spożywczego. W 2024 r. polski eksport rolno-spożywczy osiągnął rekordową wartość 53,5 mld EUR. Dostęp do tańszych ukraińskich surowców mógłby obniżyć koszty przetwórstwa i zwiększyć konkurencyjność. Polska może ponadto skorzystać jako węzeł tranzytowy i logistyczny oraz dostawca wiedzy doradczej i instytucjonalnej w procesie dostosowywania Ukrainy do norm UE – czytamy w raporcie WEI.
Konsekwencje dla Ukrainy
Ukraiński sektor rolny cechuje skrajne zróżnicowanie. Na jednym biegunie znajduje się ponad 3,85 mln gospodarstw domowych prowadzących produkcję rolną, z których wiele funkcjonuje poza formalnymi strukturami rolnictwa. Użytkują one około 12 mln hektarów, średnio po około 3 hektary i odpowiadają za mniej więcej 30% produkcji rolnej brutto, przede wszystkim w pracochłonnych sektorach, takich jak warzywnictwo, sadownictwo, uprawa ziemniaków i produkcja zwierzęca. Na drugim biegunie znajduje się około 100 agroholdingów, z których każdy użytkuje od 10 000 do 500 000 hektarów; wszystkie poza jednym spośród dziesięciu największych są zarejestrowane za granicą, głównie w unijnych rajach podatkowych. Między tymi biegunami mieści się sektor przedsiębiorstw: w 2025 r. około 30 200 podmiotów posiadało lub użytkowało grunty rolne, gospodarując na 18,3 mln hektarów, średnio po około 600 hektarów, przy czym szacuje się, że około 20 000 z nich faktycznie prowadzi działalność komercyjną. Łączna baza użytków rolnych Ukrainy wynosi około 32,7 mln hektarów, a średnie arytmetyczne obliczane dla całej populacji producentów mają tu ograniczoną wartość: rozkład jest dwumodalny, a jedna średnia zaciera różnicę między milionami przydomowych działek o powierzchni poniżej hektara a setką podmiotów użytkujących dziesiątki lub setki tysięcy hektarów. Większość gruntów użytkowanych przez przedsiębiorstwa (około 17,3 z 18,3 mln hektarów) jest dzierżawiona, a nie stanowi ich własności, co jest strukturalnym dziedzictwem wieloletniego moratorium na sprzedaż gruntów rolnych. Ponieważ uprawnienia do płatności WPR przysługują aktywnemu rolnikowi użytkującemu grunt, jasna rejestracja dzierżaw i dokumentacja sposobu użytkowania ziemi byłyby warunkiem przekształcenia ukraińskiej bazy gruntów w rzeczywistą podstawę naliczania płatności.
Wymogi kwalifikowalności w ramach WPR dodatkowo różnicowałyby sytuację poszczególnych kategorii producentów. Według analityków WEI, najbardziej prawdopodobnymi głównymi beneficjentami WPR byłyby średnie przedsiębiorstwa komercyjne: dysponują one zdolnościami administracyjnymi pozwalającymi spełnić wymogi rejestracyjne, warunkowości i sprawozdawczości, a jednocześnie działają w skali, przy której limit 100 000 EUR nie ogranicza istotnie płatności przypadających na jeden podmiot. Duże agroholdingi mają ogromne możliwości w zakresie zapewnienia zgodności z wymogami, lecz zasady limitowania płatności tworzą w ich przypadku bardziej złożoną sytuację. Przy stawce 198 EUR na hektar limit odpowiada około 505 hektarom na beneficjenta. Ukraińskie agroholdingi są jednak zorganizowane jako wiele prawnie odrębnych podmiotów; zgodnie z propozycją Komisji limit ma być stosowany wobec każdej osoby prawnej lub fizycznej oddzielnie.
Faktyczny wpływ limitów na agroholdingi zależeć zatem będzie w decydującym stopniu od tego, czy ostateczne przepisy obejmą podmioty powiązane i uniemożliwią obchodzenie zasad poprzez restrukturyzację przedsiębiorstw. Małe gospodarstwa i producenci działający w ramach gospodarstw domowych zmierzą się z największymi barierami, związanymi przede wszystkim z rejestracją, minimalnymi progami powierzchni ustalanymi przez państwa członkowskie oraz spełnieniem wymogów administracyjnych, a nie ze zdolnościami produkcyjnymi. Szacunki potencjalnego wsparcia Ukrainy z WPR wahają się od 70–96,5 mld EUR w ciągu siedmiu lat w scenariuszach zakładających zastosowanie obecnych zasad obszarowych bez okresu przejściowego i limitów płatności do około 1,2 mld EUR rocznie po osiągnięciu pełnej stawki w scenariuszu stopniowego włączania z zastosowaniem limitów. W pierwszym roku członkostwa kwota po uwzględnieniu stopniowego dochodzenia do pełnych stawek wyniosłaby około 300 mln EUR. Najwyższe podawane wartości przedstawiają teoretyczne obciążenie budżetu; niższe wartości, uwzględniające okres przejściowy, stanowią bardziej realistyczną podstawę planowania. W WPR po 2027 r. budżet przeznaczony na wsparcie dochodów jest nominalnie o około 24% mniejszy od obecnej alokacji, co po włączeniu ukraińskiej bazy gruntów do powierzchni kwalifikującej się do wsparcia oznaczałoby niższą stawkę na hektar. Precyzyjnego szacunku dla okresu po 2027 r. nie można jeszcze sporządzić, ponieważ stawki płatności i definicje kwalifikujących się hektarów pozostają przedmiotem negocjacji.
Wspólne interesy w utrzymaniu dobrze finansowanej WPR
Raport przestrzega przed traktowaniem relacji polsko-ukraińskich jako gry o sumie zerowej, w której sukces jednego państwa musi oznaczać stratę drugiego. W ocenie ekspertów WEI, pomimo różnic w stanowiskach dotyczących dostępu do rynku i podziału płatności Polska i Ukraina mają wspólny fundamentalny interes w utrzymaniu dobrze finansowanej WPR z chronionym wsparciem dochodów. Oba państwa stracą, jeżeli finansowanie rolnictwa zostanie włączone do ogólnej puli budżetowej. Obu służy również model płatności ograniczający koncentrację środków w największych podmiotach zamiast rozdzielania wsparcia wyłącznie według powierzchni – czytamy w raporcie.
Dlatego też na szczeblu UE publikacja WEI zaleca: obronę odrębnego i prawnie chronionego budżetu WPR; ustanowienie wieloletniego mechanizmu stopniowego włączania Ukrainy do systemu; zapewnienie, aby limity płatności obejmowały podmioty powiązane i nie mogły być obchodzone poprzez restrukturyzację przedsiębiorstw; utrzymanie skutecznych regionalnych klauzul ochronnych i monitoringu rynku; oraz uzależnienie liberalizacji handlu od rzeczywistego dostosowania ukraińskich norm środowiskowych i dobrostanu zwierząt, przy jednoczesnym uwzględnieniu dodatkowych kosztów ponoszonych przez ukraińskich producentów wskutek szkód wojennych i zniszczenia majątku.
- Na szczeblu krajowym Polska powinna ukierunkować wsparcie na produkcję o wyższej wartości dodanej i rynki niszowe; wzmacniać organizacje producentów; monitorować koncentrację gruntów rolnych i aktywów przetwórczych w rękach dużego kapitału finansowanego z zagranicy oraz przeciwdziałać takiej koncentracji; a także przygotować budżet państwa na większe współfinansowanie rolnictwa w miarę realnego spadku alokacji unijnych – zaznaczają w podsumowaniu autorzy raportu.
Przyszłość polskiego rolnictwa w rozszerzonej Unii zależeć będzie więc nie tyle od samego członkostwa Ukrainy, ile od tego, jak zostanie skonstruowana nowa Wspólna Polityka Rolna. Rozszerzenie może stać się impulsem do odejścia od systemu premiującego przede wszystkim liczbę hektarów w stronę polityki silniej wspierającej inwestycje, produktywność i konkurencyjność
Opr. A.Kozłowska na podstawie wei.org.pl
