Po wyjątkowo długich negocjacjach (umowa była negocjowana ponad 25 lat), porozumienie UE–MERCOSUR zostało osiągnięte 6 grudnia 2024 roku, a do jego skutecznej implementacji konieczna jest jeszcze ratyfikacja w unijnych instytucjach i krajach członkowskich, co jak już wiemy, nie jest wcale łatwe. Porozumienie Unia Europejska – kraje Mercosur (Argentyna, Brazylia, Paragwaj, Urugwaj) to dwie umowy:
- główna umowa EU–Mercosur Partnership Agreement (EMPA) obejmująca oprócz kwestii handlowych także porozumienie polityczne,
- umowa przejściowa interim Trade Agreement (iTA), obejmująca wyłącznie kwestie handlowe.
Oba te dokumenty są procedowane równolegle, a przysłowiowy diabeł tkwi w sposobie ich ratyfikacji. Umowa przejściowa (iTA) wejdzie w życie po jej podpisaniu i zaakceptowaniu przez Radę UE i Parlament Europejski. Umowa główna, która ma zastąpić iTA, do wejścia w życie wymaga dodatkowo ratyfikacji przez wszystkie kraje członkowskie.
Gdzie jesteśmy?
Obie umowy miały być podpisane już w grudniu 2025 roku, jednak do tego nie doszło, a Komisja Handlu Międzynarodowego Parlamentu Europejskiego wniosła dodatkowe mechanizmy zabezpieczające dla produktów rolnych (w ramach tzw. klauzul bilateralnych), których zakres negocjatorzy Parlamentu i Rady UE uzgodnili 17 grudnia ubiegłego roku, a 9 stycznia br. zyskały poparcie w Radzie. Rada dała tym samym zielone światło przewodniczącej KE Ursuli von den Leyen do podpisania obu umów z przedstawicielami krajów Mercosur, co nastąpiło już 17 stycznia w trakcie wizyty przewodniczącej KE w Paragwaju.
Przed nami ostateczne głosowanie umowy iTA oraz EMPA na forum Parlamentu Europejskiego i w Radzie. Jednak nie ma raczej złudzeń co do możliwości ich zablokowania. Głosowanie z 9 stycznia br. w Radzie (dotyczące zgody na podpisanie obu umów) pokazało, że wśród krajów członkowskich nie ma aż tylu ich przeciwników, aby zablokować podpisanie tzw. mniejszością blokującą. Przeciwko zgodzie na podpisanie umowy 9 stycznia br. zagłosowały Polska, Francja, Irlandia, Węgry i Austria, a Belgia wstrzymała się od głosu, co nie wystarczyło do skutecznego jej zablokowania.
Wszystko wskazuje więc na to, że umowa wejdzie w życie – przynajmniej jeżeli chodzi o umowę tymczasową (iTA), choć Parlament Europejski na posiedzeniu plenarnym 21 stycznia przegłosował wniosek, w którym posłowie do PE zwracają się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) o ocenę zgodności umowy z traktatmi.
Przyjęcie wniosku spowodowało wszczęcie przeglądu prawnego przez ETS, zanim posłowie do PE i państwa członkowskie będą mogli przystąpić do ratyfikacji umów. Jeśli opinia Trybunału będzie negatywna, umowa nie może wejść w życie, chyba że zostanie zmieniona.
Po co to porozumienie?
Jak to z umowami o wolnym handlu bywa, podstawowym celem porozumienia jest oczywiście liberalizacja wymiany handlowej pomiędzy dwoma olbrzymimi blokami krajów o ogromnym potencjale gospodarczym: z jednej strony 27 krajów UE z 448 mln mieszkańców, z drugiej 4 kraje Ameryki Południowej z populacją liczącą 270 mln obywateli, z szóstą co do wielkości gospodarską poza UE (z PKB 2,7 bln euro – dla porównania PKB 27 krajów unijnych w 2024 roku wyniósł ok. 17,9 bln euro). Umowa zakłada zarówno stopniowe znoszenie lub ograniczenie ceł, jak i barier pozataryfowych, w tym ograniczeń ilościowych (z pewnymi wyjątki m.in. dla produktów rolnych uznanych za wrażliwe).
Każda ze stron umowy ma oczywiście swój odrębny interes do załatwienia – czyli produkty, grupy produktów, których eksport chciałaby rozwijać. I tu nie ma żadnych wątpliwości – dla UE eksport produktów rolnych nie jest wcale priorytetem, ale i produktom spożywczym (przynajmniej niektórym) umowa otwiera nowe możliwości eksportowe. W drugą stronę z kolei nie jest tajemnicą, że kraje Mercosur są zainteresowane eksportem surowców rolnych na zamożne rynki europejskie, co oczywiście budzi olbrzymie obawy wśród europejskich rolników (co potwierdzają ostatnie rolnicze protesty, nie tylko w Polsce).
Powyższe twierdzenie znajduje poparcie w danych – wg informacji za 2024 rok, wartość unijnego eksportu produktów rolno-spożywczych na rynki 4 krajów Mercosur wyniosła 3,3 mld euro. W drugą stronę, z tych czterech krajów na rynek UE zaimportowaliśmy produkty rolno-spożywcze o wartości aż 23,8 mld euro, co daje nam bardzo niekorzystny bilans wymiany handlowej, z deficytem wynoszącym 20,5 mld euro (dane za AGRI-FOOD TRADE STATISTICAL FACTSHEET, European Union – Mercosur 4, edycja z 16.04.2025).
Cła, kontyngenty, klauzule
Ze względu na te obawy, część produktów rolnych importowanych na rynki UE nie zostanie objęta w pełni liberalizacją, zostaną dla nich utrzymane cła oraz wprowadzone preferencyjne kontyngenty ilościowe, w ramach których produkty te będą mogły wpływać na rynki europejskie po preferencyjnych stawkach celnych. Warto także dodać, że kontyngenty te będą stopniowo rosnąć po wejściu w życie umowy handlowej, a większość z nich osiągnie swoją wielkość docelową w piątym roku od wejścia w życie umowy.
W dostępnym na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Handlu wykazie produktów objętych kontyngentami na preferencyjny przywóz do UE z krajów Mercosur (aneks 2-A do umowy iTA, sekcja B) odnajdziemy informacje o wszystkich uzgodnionych kontyngentach dla produktów rolnych.
Wołowina
Docelowy kontyngent na import mięsa wołowego do UE wyniesie 99 tys. ton – z czego 54,45 tys. ton dla mięsa świeżego lub chłodzonego i 44,55 tys. ton dla mięsa mrożonego. Wołowina importowana w ramach kontyngentu będzie objęta cłem w wysokości 7,5% od wartości. Dla porównania dla mięsa importowanego poza kontyngentem przykładowe stawki cła dla półtusz świeżych lub chłodzonych, jak również mrożonych, to 12,8% wartości + dodatkowo 176,8 euro/100 kg (ta dodatkowa stawka w euro jest różna w zależności od rodzaju importowanego mięsa).
Nadmienić trzeba jednak, że obecnie wysokiej jakości mięso wołowe jest wprowadzane na rynek UE także na podstawie porozumień WTO (Światowa Organizacja Handlu) i przepisów europejskich [rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2020/761 z 17 grudnia 2019 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, (UE) nr 1308/2013 i (UE) nr 510/2014 w odniesieniu do systemu administrowania kontyngentami taryfowymi przy wykorzystaniu pozwoleń]. W ramach tych przepisów do UE można sprowadzać wołowinę wyprodukowaną w uznanych systemach jakości (w kraju eksportera), i w ramach tych przepisów przyznano limity: Argentyna – 29,5 tys. ton, Urugwaj - 6376 ton, Brazylia - 10 tys. ton, Paragwaj – 1 tys. ton. Łącznie jest to więc prawie 47 tys. ton wołowiny, które obecnie można importować z zastosowaniem cła w wysokości 20% od wartości. Po wejściu w życie umowy stawka celna na wołowinę importowaną na podstawie tych przepisów spadnie do 0% (aneks 2A do umowy iTA, sekcja B, punkt 3). Jak to ma się do obecnej skali importu?
Według danych KE, w 2024 roku z krajów Mercosur do UE wjechało 206 tys. ton wołowiny – dla porównania wg danych Eurostat w krajach UE-27 w tym samym roku wyprodukowaliśmy 6,5 mln ton wołowiny (wg danych o ubojach), a w Polsce 637 tys. ton. Dodatkowy, nowy kontyngent 99 tys. ton po preferencyjnej stawce celnej nie musi oznaczać wzrostu importu tego mięsa, jednak prawie połowa importu będzie korzystała z tej preferencji, a to oznacza większą konkurencyjność na rynku UE.
Wieprzowina
W odniesieniu do całego unijnego rynku wieprzowiny ustalony w iTA kontyngent na preferencyjny przywóz wieprzowiny z krajów Mercosur jest symboliczny i docelowo wyniesie 25 tys. ton po preferencyjnej stawce celnej, wynoszącej 83 euro/tonę. Dodatkowo ustalono kontyngent bezcłowy w ilości 1,5 tys. ton na wieprzowinę importowaną z Paragwaju. Stawka celna dla importu wieprzowiny poza kontyngentem zależy od rodzaju importowanego mięsa – przykładowo dla mrożonych półtusz to 53,6 euro/100 kg. W porównaniu z rocznąj produkcją wieprzowiny w krajach UE, przekraczającą 21 mln ton, preferencyjny kontyngent przyznany krajom Mercosur to ledwie 0,1% unijnej produkcji.
Drób
Kwestia importu mięsa drobiowego z krajów Mercosur jest jednym z bardziej drażliwych tematów. Na marginesie warto dodać, że Brazylia jest obecnie drugim pod względem ilości producentem drobiu na świecie, zaraz po USA. W umowie handlowej UE przyznaje krajom Mercosur kontyngent na bezcłowy (od momentu wejścia w życie umowy) import 180 tys. ton mięsa drobiowego (docelowa wielkość kontyngentu w 5. roku), z podziałem na 90 tys. ton mięsa bez kości + 90 tys. ton mięsa z kością. Trudno dziwić się obawom naszych hodowców drobiu, bo jako lider produkcji i eksportu na rynku UE możemy zostać bezpośrednio tymi preferencjami importowymi dotknięci. Według danych Krajowej Rady Drobiarstwa za 2024 rok, polski eksport mięsa drobiowego i jego przetworów wyniósł 2,1 mln ton, z czego 63% trafiło na rynek unijny. Przyznany w umowie kontyngent to 8,5% polskiego eksportu.
Dla mięsa drobiowego również nie przewiduje się całkowitej eliminacji ceł, a cło dla mięsa drobiowego importowanego poza kontyngentem będzie zależeć od jego rodzaju – dla przykładu: piesi z kurczaka mają być objęte stawką 60,2 euro/100 kg, a skrzydełka 26,9 euro/100 kg.
Produkty mleczarskie
W tym segmencie rynku umowa przewiduje preferencyjne kontyngenty na import trzech grup produktów:
- mleka w proszku – dla którego kontyngent będzie rósł stopniowo przez 10 lat do kwoty 10 tys. ton, w ramach kontyngentu stawka celna będzie malała o 10 punktów procentowych rocznie, a w 10. roku od podpisania umowy będzie to kontyngent bezcłowy,
- serów – w tym przypadku umowa również zakłada rosnący przez 10 lat kontyngent na import preferencyjny, z docelową kwotą 30 tys. ton, dla którego stawka celna będzie malała jak dla mleka w proszku,
- preparatów dla dzieci i niemowląt – i tu również mamy 10-letni okres dojścia do kwoty 5 tys. ton, a w ramach tego kontyngentu stawka celna będzie malała jak w przypadku mleka w proszku.
Jednak w przypadku produktów mleczarskich to UE wiąże całkiem spore nadzieje na zwiększenie eksportu na rynki Ameryki Południowej – szczególnie w przypadku serów.
Kukurydza
Dla importu ziarna kukurydzy i sorga przewidziano kontyngent bezcłowy, który w pierwszym roku od zawarcia umowy ma obejmować 167 tys. ton, by docelowo po 5 latach dojść do 1 mln ton importu bezcłowego. Warto tu dodać, że w 2024 roku do UE zaimportowano z krajów Mercosur ok. 4 mln ton kukurydzy, a łączny import do UE wyniósł prawie 20 mln ton tego ziarna.
Cukier
Umowa przewiduje preferencje w postaci kontyngentów na preferencyjny import do UE cukru trzcinowego i buraczanego do rafinacji. Kontyngentem bezcłowym ma być objęte 180 tys. ton pochodzących z Brazylii, dodatkowo 154 tys. ton cukru do dalszej rafinacji będzie mogło wjechać z tego kraju wg obniżonej do 98 euro/tonę stawki celnej. Do tego należy doliczyć dodatkowe 10 tys. ton cukru do rafinacji, który bezcłowo będzie mógł być zaimportowany z Paragwaju. Import cukru z Argentyny i Urugwaju będzie możliwy jedynie wg normalnych stawek celnych, bez żadnych preferencji.
Dla porównania – w Polsce w kampanii 2024/202 wyprodukowaliśmy 2,58 mln ton cukru, a w całej UE 16,6 mln ton.
Pozostałe produkty
Preferencyjne kontyngenty taryfowe ustalono także dla kilku innych produktów rolno-spożywczych – w tym: miodu, etanolu, biodiesla, czosnku, ryżu i jaj. Produkty rolne nieobjęte kontyngentami w większości będą objęte mechanizmem stopniowego eliminowania ceł i w zależności o produktu po 5, 7 lub 10 latach będą importowane bezcłowo.
Klauzule zabezpieczające
Umowa UE–Mercosur przewiduje mechanizmy umożliwiające ochronę rynków, zarówno w krajach UE jak i Mercosur w ramach tzw. klauzul bilateralnych – zostały one określone w rozdziale 9. umowy iTA. Przewidziano co do zasady dwie dopuszczalne formy działań ochronnych: albo tymczasowe zawieszenie działań z aneksu 2-A (kontyngentów, harmonogramów redukcji ceł), albo okresową redukcję przyznanych preferencji taryfowych. Ta część umowy odnosi się także do sposobu wszczynania i zasad prowadzenia postępowań poprzedzających uruchomienie klauzul bilateralnych. I właśnie do tego sposobu i czasu uruchomienia klauzul zabezpieczających odnoszą się wniesione przez PE w grudniu 2025 roku poprawki – przyjęte przez Radę 9 stycznia. Te dodatkowe mechanizmy wzmacniające zabezpieczenie unijnego rynku zostały określone w decyzji zatwierdzającej podpisanie umowy z Mercosur (patrz decyzja Rady nr 12417/1/25).
Stanowią one m.in., że Komisja Europejska ma co 6 miesięcy przedstawiać Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie, monitorujące wpływ importu produktów wrażliwych na państwa członkowskie. Ponadto, jeżeli pojawią się dowody wskazujące na poważną szkodę lub groźbę poważnej szkody dla unijnego przemysłu produktów wrażliwych, Komisja będzie musiała niezwłocznie wszcząć dochodzenie na wniosek co najmniej jednego państwa członkowskiego lub dowolnej osoby prawnej, lub stowarzyszenia działającego w imieniu unijnego przemysłu w danym sektorze. Za przesłanki do podjęcia działań będzie uznawany m.in. wzrost importu danego produktu objętego kontyngentem taryfowym z państw Mercosur na warunkach preferencyjnych o ponad 5 % w ujęciu rok do roku, jeżeli jednocześnie średnia cena importowa z państw Mercosur będzie o co najmniej 5 % niższa niż odpowiednia średnia cena krajowa produktów podobnych lub bezpośrednio z nim konkurujących w tym samym okresie. W takich sytuacjach KE będzie miała 21 dni na wdrożenie środków ochronnych w ramach klauzul bilateralnych.
