Burmistrz nie wydał decyzji na budowę chlewni. Rażące naruszenie prawa

Paweł Kaszkowiak w rodzinnym gospodarstwie chciał rozwinąć produkcję trzody chlewnej, by zapewnić przyszłość swojemu gospodarstwu. Nie da się zwiększyć skali produkcji bez rozbudowy chlewni. I tu – jak wielu jego kolegów po fachu w całym kraju – wyrosła lokalna niechęć do inwestora. Zwiększenie obsady z 50 do 150 loch dzisiaj nie jest żadną gigantomanią, jednak włodarze gminy byli innego zdania.

Od tego zaczęły się problemy

W sierpniu 2014 r. inwestor otrzymał decyzję środowiskową. Następnie we wrześniu 2014 r. wystąpił o wydanie warunków zabudowy (do chwili obecnej burmistrz nie wydał decyzji).

W opisywanej sprawie burmistrz korzystał z prawa w sposób podkopujący zaufanie obywateli do organów administracji. Używał prawa instrumentalnie, żeby nie wydać decyzji. Działał tak, żeby zniechęcić inwestora i spowodować, że odstąpi od realizacji planów.

Burmistrz bezpodstawnie występował do RDOŚ o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy (tej decyzji nie uzgadnia się z RDOŚ; uzgodnienia były na etapie wydania decyzji środowiskowej), dwukrotnie wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (decyzje te zostały uchylone), dwukrotnie zawieszał postępowanie z uwagi na przystąpienie przez Radę Miejską do uchwalenia miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania (MPPZ). Rada Miejska uchwaliła MPPZ, co spowodowało, że nie trzeba było wydawać decyzji o warunkach zabudowy, a postanowienia planu nie pozwalały rolnikowi na rozbudowę chlewni.

W tym samym czasie burmistrz postanowił, że z uwagi na uchwalenie MPPZ bezprzedmiotowe jest wydanie warunków zabudowy i umorzył postępowanie. Tymczasem należy podkreślić, że kiedy obowiązuje MPPZ, nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy. Działanie burmistrza formalnie było zgodne z prawem, ale tylko formalnie.

Skarga i odwołanie decyzji

Inwestor stanął przed podjęciem trudnej decyzji, tzn. zakończyć postępowanie, czy skarżyć dwa niekorzystne dla niego rozstrzygnięcia, tj. uchwałę Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia MPPZ oraz postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy.

Paweł Kaszkowiak nie zgadzał się z decyzją Rady Miejskiej oraz rozstrzygnięciem burmistrza. Została wniesiona skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. SKO utrzymało decyzje burmistrza, co spowodowało, że trzeba było wnieść kolejną skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W listopadzie 2018 r. WSA w Bydgoszczy podzielił zarzuty podniesione w skardze i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w części obejmującej ustalenia dla terenu naszego inwestora. Postanowienia MPPZ przestały obowiązywać w zakresie nieruchomości inwestora. Wyrok uprawomocnił się – to był mały sukces, który utwierdził nas, że konieczna jest konsekwentna walka o swoje prawa.

Po uprawomocnieniu ww. wyroku, WSA w sierpniu 2019 r. wydał kolejne rozstrzygnięcie, w którym stwierdził, że w związku z eliminacją z obrotu prawnego nieważnej uchwały Rady Miejskiej, można kontynuować postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestora o wydanie warunków zabudowy.

W opisywanej sprawie poza głównym postępowaniem toczyły się postępowania, które miały na celu przymuszenie burmistrza do wydania warunków zabudowy. W marcu 2016 r. i we wrześniu 2016 r. zostały wniesione zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność. Samorządowe kolegium odwoławcze podzieliło stanowisko prezentowane przez inwestora i w jednej ze spraw wywołanych wniesieniem zażalenia wyznaczyło burmistrzowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Burmistrz oczywiście nie zastosował się do postanowienia SKO i znalazł kolejny powód, żeby nie wydać decyzji (przekazanie akt innemu organowi).

W związku z takim obrotem sprawy w październiku 2016 r. została wniesiona skarga do WSA w Bydgoszczy na przewlekłe prowadzenie postępowania przez burmistrza wraz ze wnioskiem o ukaranie go grzywną. W lipcu 2017 r. WSA w Bydgoszczy podzielił stanowisko prezentowane przez Pawła Kaszkowiaka. Sąd stwierdził, że burmistrz działał z rażącym naruszeniem prawa i ukarał go symboliczną grzywną. Burmistrz nie zgodził się z rozstrzygnięciem sądu i wniósł od wyroku skargę do NSA.

W październiku 2017 r. wniesiona została odpowiedź na skargę kasacyjną burmistrza. Inwestor uważał, że rozstrzygnięcie WSA w Bydgoszczy jest prawidłowe, a skarga burmistrza powinna zostać oddalona. Wyrokiem
z 24 lipca 2018 r. NSA oddalił skargę kasacyjną, stwierdzając: „Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza S. od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Bd 124/16 w sprawie ze skargi P.K. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Burmistrza S. na rzecz P. K. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego”.

Paweł Kaszkowiak dowiedział się o szkodzie i osobie odpowiedzialnej za szkodę 24 lipca 2018 r. Dzięki uzyskaniu ww. orzeczenia, tzw. prejudykatu, otworzyła się droga prawna do dochodzenia odszkodowania.

Pozew przeciw gminie

Mając takie rozstrzygnięcie NSA, wspólnie z mocodawcą podjęliśmy decyzję o wniesieniu pozwu przeciwko Gminie Strzelno, reprezentowanej przez burmistrza Strzelna. Podstawą odpowiedzialności strony pozwanej jest art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego. Odpowiedzialność strony pozwanej wynika z przewlekłości postępowania i czynu niedozwolonego.

W niniejszym postępowaniu dochodzimy od pozwanego odszkodowania za szkodę w postaci utraconych korzyści, tj. dochodu za lata 2016–2018. Nie wykluczamy, że rozszerzymy powództwo o dalsze okresy przewlekłości postępowania. Pozwany cały czas nie wydaje warunków zabudowy.

W komentowanej sprawie burmistrz prowadził sprawę o wydanie warunków zabudowy przewlekle oraz w sposób bezprawny zaniechał wydania decyzji. Było to rażące naruszenie prawa.

Procedura wydania pozwolenia

• Procedura administracyjna wydania pozwolenia na budowę rządzi się swoimi prawami i każdy inwestor musi znać wszystkie jej etapy. W przypadku, gdy przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałuje na środowisko, a na terenie właściwej gminy nie został uchwalony miejscowy plan przestrzennego zagospodarowania (w całym kraju tylko ok. około 30% gmin ma uchwalony MPPZ), inwestor zobowiązany jest uzyskać:

• decyzję środowiskową,

• warunki zabudowy,

• pozwolenie na budowę.

• Postępowanie ma charakter wnioskowy i inwestor rozpoczyna postępowanie, składając wniosek o wydanie decyzji środowiskowej do właściwego organu administracji (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Inwestor sporządza raport oddziaływania na środowisko.

• Postępowanie toczy się m.in. na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Kodeksu postępowania administracyjnego. Po wszczęciu postępowania administracyjnego organ administracji przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, występując do:

• regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który w pozytywnym scenariuszu uzgadnia realizację przedsięwzięcia i ustala warunki, które inwestor musi spełnić;

• państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, który w pozytywnym scenariuszu wydaje opinię w sprawie realizacji przedsięwzięcia i w opinii określa, na czym polega przedsięwzięcie;

• dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich o opinię w zakresie braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko albo konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

• Wspomniana wyżej ustawa zobowiązuje organy administracji właściwe do wydania decyzji środowiskowej do zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem takiej decyzji. Ponadto organizacje ekologiczne powołując się na swoje cele statutowe, mogą zgłosić chęć uczestnictwa w postępowaniu, które wymaga udziału społeczeństwa. Organizacja ekologiczna występuje w takim postępowaniu na prawach strony, jeżeli prowadzi działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

Możliwe utrudnienia

• Na każdym etapie wydania decyzji inwestor może napotkać trudności.

• Pierwszy etap, czyli uzyskanie decyzji oddziaływania na środowisko jest w mojej ocenie najbardziej wymagającym w procesie uzyskiwania decyzji administracyjnych. Praktycznie każdy może na tym etapie uczestniczyć w postępowaniu i zgłaszać swoje uwagi. Inwestor ponosi koszty związane z przygotowaniem raportu oddziaływania na środowisko,
• tj. dokumentu prywatnego w sensie dowodowym i jednocześnie specjalistycznego.

• Z drugiej zaś strony można ten raport podważać, zgłaszając argumenty o miałkiej wartości merytorycznej, a organ administracji musi je rozpoznać. Strona, która podważa treść raportu, nie ponosi praktycznie żadnych kosztów.

• Ponadto nawet w przypadku uzyskania pozytywnych rozstrzygnięć na poziomie RDOŚ, PPIS, DRZGWWP – organ administracji może wydać negatywną decyzję środowiskową, ponieważ nie jest związany ww. rozstrzygnięciami. Sytuacja jest kuriozalna, bo skoro ustawodawca uznał, że wójt, burmistrz, prezydent miasta muszą skonsultować wydanie decyzji środowiskowej z innymi organami administracji, które w tym zakresie mają wiedzę specjalistyczną – to wójt, burmistrz, prezydent miasta powinni być związani tymi uzgodnieniami.

• Na tym etapie często następuje zawieszanie postępowania z uwagi na przystąpienie do uchwalania MPPZ, wezwanie do uzupełnienia dokumentacji, do przesunięcia terminu wydania decyzji z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Zdarzają się sytuacje, w których wydana decyzja zawiera błędy i te błędy powodują, że decyzja jest uchylana np. przez samorządowe kolegium odwoławcze. Innym sposobem jest niewydawanie decyzji.

• Grzywny, które sąd nakłada na organ, są na tyle niskie, że z poziomu organu administracji opłaca się nie wydać decyzji inwestorowi w przypadku, gdy jest sprzeciw społeczny, bo organ podejmuje decyzję przez pryzmat swojego elektoratu.

• Podejmując decyzję o budowie obiektu inwentarskiego, warto sprawdzić, jakie gmina ma plany rozwoju, sąsiedztwo, w sposób bardzo rzetelny przygotować raport oddziaływania na środowisko, współdziałać z organem administracji, rozmawiać z lokalną społecznością.

• Opisane rady nie dają stuprocentowej gwarancji powodzenia, ale zmniejszają ryzyko porażki.

Piotr Włodawiec, oprac. kb
fot. Bujoczek