Wyludniająca się wieś potrzebuje nowych mieszkańców i inwestycji. Tymczasem przepisy dotyczące konieczności uchwalania planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego – z którymi notabene dziś 80 proc. samorządów ma problem – mogą utrudnić jedno i drugie, szczególnie uderzając w gminy, które najbardziej potrzebują zatrzymać depopulację – zauważają analitycy Klubu Jagiellońskiego w najnowszej publikacji „Wieś zniknie z planu? Jak deregulować przepisy, by Polacy wracali na obszary wiejskie”. Owszem, nowe prawo ma ograniczyć niekontrolowane rozlewanie się miast i chaos osadniczy. Jednak może zarazem utrudnić Polakom, którzy chcieliby np. powrócić do rodzinnych gospodarstw, ponowne osiedlanie się na wsi, a w konsekwencji pogłębi jej depopulację. Będzie także blokować inwestycje, których wieś szczególnie potrzebuje.
Zapominamy o wyludniającej się wsi
Debata o kryzysie demograficznym w Polsce skupia się na problemach wielkomiejskich, takich jak ceny mieszkań, nastawienie na karierę czy wydłużenie okresu edukacji. Pomijany jest często istotny szczegół: w 10 największych miastach w Polsce mieszka jedynie 17 proc. populacji kraju, a na obszarach wiejskich aż 41 proc. Do tego perspektywa wiejska jest zupełnie inna od metropolitarnej. Wieś mierzy się przede wszystkim z odpływem młodych ludzi (zwłaszcza kobiet), spowodowanym często brakiem możliwości znalezienia stabilnego zatrudnienia oraz trudnościami z budową domu na własnej ziemi. Eksperci Klubu Jagiellońskiego zwracają uwagę w swoim opracowaniu, m.in. na potrzeby mieszkaniowe najmłodszych pokoleń rodzin rolników, którzy po zdobyciu wykształcenia w mieście chcieliby powrócić do miejscowości pochodzenia i zamieszkać w pobliżu rodziców, dalej zajmując się produkcją rolną. Niestety, wraz z nowymi regulacjami nakazującymi gminom uchwalać tzw. plany ogólne, osiedlenie się na wsi stanie się znacznie trudniejsze niż dotychczas. Dlaczego?
Kamień u szyi dla wyludniających się gmin
Plany ogólne gmin są nowym instrumentem planistycznym wprowadzonym w ramach reformy planistycznej, która była jednym z tzw. kamieni milowych KPO. Zastępują one dotychczasowe studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednak mają zupełnie inny od nich status prawny i większą moc. Wyznaczają one poszczególne strefy, w których obowiązują różne zasady zabudowy.
Jak zwracają uwagę eksperci Klubu Jagiellońskiego, reforma w swoich założeniach miała być odpowiedzią na rozlewanie się zabudowy i chaos osadniczy, które są realnym problemem w Polsce. Niestety – jak też zaznaczają - kluczowym elementem nowego systemu jest bilans chłonności demograficznej. Sprawia on, że gminy wyznaczają strefy pod nową zabudowę mieszkaniową (obszary uzupełnienia zabudowy – OUZ) w oparciu o 20-letnie prognozy demograficzne GUS.
O tym, ile terenu gmina może przeznaczyć pod nową zabudowę mieszkaniową przesądza zatem prognozowana liczba mieszkańców gminy. Dla regionów dotkniętych depopulacją oznacza to błędne koło: gorsza prognoza demograficzna skutkuje większym ograniczeniem wyznaczania nowych terenów budowlanych, co z kolei uniemożliwia przyciąganie nowych mieszkańców i powrót młodych rodzin.
W ocenie ekspertów Klubu Jagiellońskiego, gminy zmagające się z wyzwaniem depopulacji mają w praktyce zamkniętą drogę do jej zwalczania przez politykę osadniczą. Im gorsza bowiem sytuacja demograficzna wsi, tym bardziej pesymistyczne będą jej prognozy demograficzne. To z kolei oznacza, według ustawy, niższe zapotrzebowanie na budownictwo mieszkalne, a więc mniej terenu pod nową zabudowę.
Reforma pozbawiona perspektywy rolnika
Strefa otwarta, do której trafia większość gruntów rolnych, w praktyce wyklucza zarówno możliwość zabudowy siedliskowej i jednorodzinnej (również w odniesieniu do nieruchomości gruntowych bezpośrednio przylegających do istniejącej zabudowy), jak i inwestycje w obiekty związane z produkcją rolną lub przetwórstwem żywności – czytamy w omawianym opracowaniu Klubu Jagiellońskiego.
Wadą nowych przepisów jest także jednakowe podejście do bardzo zróżnicowanych pod względem sytuacji i wielkości gmin. Ustawowe mechanizmy działają identycznie w gminie bezpośrednio sąsiadującej z Warszawą, jak i w gminie oddalonej o sto kilometrów od metropolii – choć pierwsza broni się przed nadmiernym napływem nowych mieszkańców, a druga walczy o przetrwanie i zatrzymanie depopulacji.
Reforma całkowicie ignoruje również historyczne zróżnicowanie struktury agrarnej Polski, będące wciąż dziedzictwem zaborów. Te same przepisy dotyczą rozdrobnionych gospodarstw rolnych w Małopolsce i wielkopowierzchniowych gospodarstw w Wielkopolsce.
Zobacz także: Wejście Ukrainy do UE. Tyle mogą zyskać lub stracić polscy rolnicy
Jak można uratować polską wieś?
Wbrew pozorom, sytuacja jest jeszcze do uratowania. Aby ograniczyć negatywne skutki reformy planistycznej i nakierować ją na właściwy tor, eksperci Klubu Jagiellońskiego sugerują pakiet rozwiązań i zmian legislacyjnych, które pozwolą Polakom wracać na obszary wiejskie. W skrócie proponują m.in.:
- Poprawę możliwości powstawania zabudowy siedliskowej i jednorodzinnej na gruntach położonych na obszarach wiejskich poza obszarami aglomeracyjnymi.
- Odblokowanie inwestycji rolniczych w strefach otwartych (SO) i powiązanie ich ze standardami inwestycyjnymi i krajobrazowymi.
- Ułatwienia w nabywaniu siedlisk o powierzchni nieprzekraczającej 2 ha dla osób chcących osiedlać się na obszarach wiejskich poprzez celowe wyłączenia w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego.
Konkretnie proponują natomiast nowelizację art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dodanie delegacji do wydania rozporządzenia ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego w porozumieniu z resortem rolnictwa – tj. wprowadzenie do ustawowego słowniczka pojęcia obszaru wiejskiego poza oddziaływaniem aglomeracji, obejmującego gminy wiejskie oraz obszary wiejskie gmin miejsko-wiejskich ujęte w wykazie określonym rozporządzeniem zgodnie z delimitacją obszarów wiejskich (DOW) prowadzoną przez Główny Urząd Statystyczny w cyklu 5-letnim. - W strefach podmiejskich ograniczenie podaży gruntów pod zabudowę jest kierunkiem słusznym i w obszarach okołoaglomeracyjnych nie należy osłabiać tego założenia. Proponowane przez nas zmiany mają służyć obszarom zmagającym się z depopulacją, a nie tym, które bronią się przed nadmiernym napływem, dlatego ich zakres powinien być odpowiednio zawężony – uważają eksperci Klubu Jagiellońskiego.
Proponują też wyłączenie strefy zagrodowej z określania bilansu chłonności. - Mechanizm określania bilansu chłonności w obecnym kształcie ma za zadanie ograniczać niekontrolowane rozlewanie się zabudowy mieszkaniowej. W obecnym kształcie jednak powoduje, że zabudowa zagrodowa może powstawać w sposób bardzo ograniczony. Istotnie uderza to w rodzinny i wielopokoleniowy charakter polskiej wsi i rolnictwa. Zaznaczenia wymaga, że zarówno zabudowa zagrodowa, jak i jednorodzinna budowana z inicjatywy wstępnych/zstępnych, występujące w obszarach pozaaglomeracyjnych, mają stosunkowo niewielki potencjał do rozpraszania zabudowy, a jednocześnie mogą stanowić czynnik amortyzując negatywne trendy migracyjne i demograficzne na polskiej wsi. Zarówno zabudowa zagrodowa, jak i jednorodzinna-sukcesyjna nie będą przyczyniać się do napływu spekulacyjnego kapitału, zamiast tego wzmacniając lokalne społeczności – tłumaczą eksperci Klubu Jagiellońskiego.
Natomiast dzięki dopuszczenie produkcji rolniczej w profilu dodatkowym strefy otwartej, gminy wciąż miałyby swobodę w jej wyznaczaniu, bez nakazu dopuszczenia produkcji rolniczej na wszystkich gruntach nią objętych. - Wprowadza ona jednak taką możliwość, z której samorząd może, lecz nie musi skorzystać, przesądzając o tym w uchwale. Strefa otwarta ma za zadanie chronić krajobraz i tereny cenne przyrodniczo. W praktyce jednak, jak wskazano wyżej, gminy często klasyfikują bardzo dużą część gruntów rolnych do strefy otwartej, de facto uniemożliwiając nie tylko budownictwo mieszkaniowe, ale również rozwój gospodarstw rolnych, objawiający się inwestycjami w nowe obiekty. Strefa otwarta nie zawiera w żadnym profilu wariantu uwzględniającego pozycję dot. produkcji w gospodarstwach rolnych. W praktyce obejmuje jednak w dominującej części grunty pozostające w aktywnej uprawie, których walorem jest nie tylko wartość krajobrazowa, lecz również rolnicza – ergo produkcyjna. Powstaje w ten sposób pewien paradoks: przepis chroniący grunt rolny przed zabudową potencjalnie może bardzo utrudniać prowadzenie działalności stanowiącej źródło jego wartości poprzez blokowanie działań inwestycyjnych. Przepisy w obecnym kształcie traktują grunty orne analogicznie jak nieużytki, co należy ocenić krytycznie. Dodanie jednej pozycji do profilu dodatkowego usuwa tę asymetrię przy pełnym zachowaniu władztwa planistycznego gminy i umożliwia korektę planów ogólnych w przyszłości – uważają eksperci Klubu Jagiellońskiego.
O jakie standardy krajobrazowe chodzi?
Analitycy Klubu Jagiellońskiego postulują też – za pośrednictwem omawianego raportu – o odrębne przepisy (w ramach sygnalizowanych zmian), które umożliwiłyby najbliższym krewnym budowanie domów jednorodzinnych w najbliższym sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej (w odległości 50 m w linii prostej liczonej od najbliżej położonej ściany elewacyjnej istniejącego budynku), z zachowaniem zasad dobrego sąsiedztwa. Ale również o liberalizację przepisów dotyczących obiektów związanych z produkcją rolną i powiązanie ich ze standardami inwestycyjnymi i krajobrazowymi, jak np.:
- Kolorystyka i stopień połysku elewacji oraz pokrycia dachowego – ograniczone do barw o niskim nasyceniu w wykończeniu matowym, wyrażone przez wskazanie dopuszczalnych zakresów, uwzględniające lokalny kontekst i ład przestrzenny.
- Zieleń towarzysząca – pas zieleni z gatunków rodzimych o minimalnej długości określonej w relacji do długości elewacji obiektu, przy czym: istniejąca zieleń wysoka, sad, ściana lasu, szpaler przydrożny albo osłona wynikająca z ukształtowania terenu powinny się zaliczać na poczet w/w wymogu; rozporządzenie powinno określać odstępstwa wynikające z wymogów bioasekuracji, minimalne odsunięcie pierwszego rzędu od budynku, obowiązek utrzymania koszonego pasa przy ścianach oraz termin wykonania nasadzeń liczony od zakończenia budowy.
- Geometria dachu – wysokość, kąt nachylenia i układ połaci odpowiadające typowi dominującemu w danym regionie kraju.
- W naszej ocenie należy odpowiednio wyważyć kwestie ochrony krajobrazu oraz możliwości rozwoju produkcji żywności na obszarach wiejskich – tak aby inwestycje rolnicze były możliwe po spełnieniu określonych standardów i jednocześnie nie powodowały degradacji krajobrazu. Jednocześnie wskazać należy, że wytyczne dotyczące standardów krajobrazowych co do zasady powinny być proporcjonalne i nierzutujące w sposób istotny na rentowność inwestycji, przyjmując formę wzorników z szeroką tolerancją na odchylenia w poszczególnych parametrach – uzasadniają analitycy Klubu Jagiellońskiego. Jak dodają, zgodność planowanej inwestycji ze standardami inwestycyjnymi i krajobrazowymi fakultatywnie mógłby potwierdzać protokół sporządzany nieodpłatnie przez ośrodek doradztwa rolniczego, zgodnie z mechanizmem przewidzianym w procedowanym projekcie ustawy o ochronie funkcji produkcyjnej wsi. W razie uchybień w spełnianiu standardów krajobrazowych, np. nasadzeń, w pierwszej kolejności rolnik winien być wezwany do podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie omawianych uchybień.
Ułatwienia dla planujących osiedlić się na wsi
Aby ułatwić osiedlanie się na obszarach wiejskich, eksperci Klubu Jagiellońskiego rekomendują dodanie w art. 2a ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego podstawy wyłączenia obowiązku posiadania statusu rolnika indywidualnego wobec nabycia przez osobę fizyczną nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 2 ha, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki:
- Nieruchomość jest w dniu nabycia zabudowana budynkiem mieszkalnym oddanym do użytkowania.
- Osoba bliska nabywcy w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy jest zameldowana na pobyt stały w gminie położenia nieruchomości lub w gminie graniczącej z tą gminą, nieprzerwanie od co najmniej 5 lat.
- Nabywca zobowiąże się do zamieszkiwania w gminie położenia nieruchomości przez okres 5 lat od dnia nabycia.
- W okresie, o którym mowa w pkt 3, nabywca nie może zbyć nieruchomości ani oddać jej w posiadanie innym podmiotom, z zastrzeżeniem przypadków losowych.
- Z wyłączenia można skorzystać jednokrotnie.
Jak zaznaczają analitycy Klubu Jagiellońskiego w swoim opracowaniu, przesłanki wskazane w pkt 1 i 2 odpowiadają dwóm różnym sytuacjom: pierwsza obejmuje nabycie gotowego siedliska, druga zaś nabycie nieruchomości niedaleko od miejsca zamieszkania rodziny nabywcy. Warunki z pkt 3–5 stanowiłyby zabezpieczenie przed ewentualnym obrotem spekulacyjnym.
Argumenty przedstawione przez ekspertów Kluby Jagiellońskiego wydają się być w większości słuszne. Tylko czy i kiedy znajdą uznanie wśród decydentów?
Opr. A. Kozłowska na podst. #KonkretKJ pt. Wieś zniknie z planu? Jak deregulować przepisy, by Polacy wracali na obszary wiejskie
