W połowie lipca br. Krajowa Rada Izb Rolniczych wystąpiła do resortu rolnictwa z pismem, w którym zawnioskowała o wyłączenie środków wypłacanych z Funduszu Ochrony Rolnictwa spod limitu pomocy de minimis w rolnictwie.
- Obowiązujące przepisy powodują, że rolnicy, którzy w okresie ostatnich trzech lat podatkowych wykorzystali limit pomocy de minimis, np. w związku ze szkodami spowodowanymi niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi lub korzystaniem z innych instrumentów wsparcia, nie mogą otrzymać rekompensaty z FOR, mimo, że ponieśli znaczące straty finansowe w skutek niewypłacalności podmiotu skupującego produkty rolne – zwraca uwagę KRIR.
Obecny limit pomocy de minimis w rolnictwie wynosi 50 tys. euro na jedno gospodarstwo w okresie trzech lat podatkowych.
- Niewypłacalność podmiotu skupującego jest zdarzeniem całkowicie niezależnym od rolnika. Zmuszanie poszkodowanego do wydatkowania limitu de minimis na odszkodowanie za cudze zobowiązania ogranicza mu możliwość skorzystania z innych form pomocy w kolejnych latach. Artykuł 107 ust. 2 lit. b Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi, że zgodna z rynkiem wewnętrznym jest pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi – cytuje przepisy samorząd rolniczy i proponuje, by wyłączyć świadczenia wypłacane z Funduszu Ochrony Rolnictwa spod limitu pomocy de minimis poprzez odpowiednią nowelizację ustawy o FOR i zgłoszenie tego schematu Komisji Europejskiej jako rekompensaty za straty spowodowane zdarzeniami nadzwyczajnymi (niewypłacalność kontrahenta).
Jak dodaje, „realizacja powyższego postulatu przywróci pełną funkcjonalność Funduszu Ochrony Rolnictwa i zapewni rolnikom skuteczną ochronę przed konsekwencjami upadłości odbiorców ich produktów bez sztucznego ograniczenia innych form wsparcia w kolejnych latach”.
MRiRW: wypłaty z FOR są pomocą publiczną i powinny być udzielane w formule de minimis
Resort rolnictwa ma jednak inne zdanie na ten temat. W odpowiedzi udzielonej KRIR powołuje się co prawda na ten sam artykuł wspomnianego Traktatu, ale skupia się na jego ustępie 1: „z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi”.
Jak zaznacza w odpowiedzi udzielonej KRIR minister Stefan Krajewski, wsparcie udzielane przedsiębiorcy jest zatem uznawane za pomoc publiczną w rozumieniu ww. przepisu, jeżeli jednocześnie spełnione są następujące warunki:
- udzielane jest ono przez Państwo lub ze źródeł państwowych,
- powoduje uzyskanie korzyści finansowej przez przedsiębiorcę na warunkach odbiegających od istniejących na rynku,
- ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określonego lub określonych przedsiębiorców albo produkcję określonych towarów),
- grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi UE.
Dalej tłumaczy sytuację tak: biorąc pod uwagę wskazane powyżej przesłanki pomocy publicznej w odniesieniu do rekompensat wypłacanych ze środków Funduszu Ochrony Rolnictwa, należy zauważyć, że:
- zasoby państwowe obejmują wszystkie zasoby sektora publicznego, w tym zasoby podmiotów wewnątrzpaństwowych (zdecentralizowanych, sfederowanych, regionalnych lub innych) oraz w określonych okolicznościach, zasoby podmiotów prywatnych.
Fundusz Ochrony Rolnictwa służy jako instrument wdrażania polityki państwowej, ponieważ został ustanowiony przez państwo. Funduszem zarządza KOWR, pozostający pod wpływem państwa, opłatę nałożono ustawą z dnia 9 maja 2023 r. o Funduszu Ochrony Rolnictwa i tą samą ustawą określono wysokość składek, opłata jest obowiązkowa, a za zarządzanie nią odpowiada KOWR będący podmiotem publicznym. W tym zakresie KE zajęła jednoznaczne stanowisko, zgodnie z którym środki Funduszu są środkami publicznymi.
- korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu oznacza każdą korzyść gospodarczą, której dane przedsiębiorstwo nie mogłoby uzyskać w normalnych warunkach rynkowych, tj. bez interwencji państwa. Korzyść występuje zawsze, ilekroć sytuacja finansowa przedsiębiorstwa ulega poprawie w wyniku interwencji państwa na warunkach innych niż normalne warunki rynkowe. W przypadku wypłat z FOR rolnik otrzymuje realną korzyść ekonomiczną, która poprawia jego sytuację finansową. Takich środków podmiot nie mógłby uzyskać bez interwencji państwa.
- selektywność przedmiotowa środka oznacza, że dany środek ma zastosowanie wyłącznie do określonych (grup) przedsiębiorstw lub określonych sektorów gospodarki w danym państwie członkowskim. Należy zauważyć, że pomoc ma uprzywilejowany charakter, jest skierowana do rolników. Mechanizm nie ma charakteru ogólnego środka dostępnego dla każdego przedsiębiorcy. Jest to przykład wsparcia sektorowego, które prawo unii każe monitorować.
- uznaje się, że środek przyznany przez państwo zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji, jeżeli może on powodować poprawę pozycji konkurencyjnej beneficjenta w porównaniu z pozycją innych przedsiębiorstw, z którymi beneficjent konkuruje. Wsparcie publiczne może zakłócać konkurencję, nawet jeżeli nie pomaga ono przedsiębiorstwu będącemu beneficjentem w ekspansji i zdobyciu udziału w rynku. Wystarczy, że pomoc pozwala przedsiębiorstwu utrzymać silniejszą pozycję konkurencyjną niż pozycja, którą przedsiębiorstwo miałoby w przypadku braku pomocy. Można uznać, że pomoc publiczna może potencjalnie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi, nawet jeżeli beneficjent nie uczestniczy bezpośrednio w handlu transgranicznym. Otrzymanie rekompensaty pozwala rolnikowi przetrwać na rynku i konkurować z innymi producentami, którzy mogą nie mieć dostępu do analogicznego wsparcia. Sytuacja ta wpływa na ogólną konkurencję.
- W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że rekompensata wypłacana na podstawie ustawy z dnia 9 maja 2023 r. o Funduszu Ochrony Rolnictwa stanowi pomoc publiczną. Komisja Europejska prezentuje takie samo stanowisko w przedmiotowej sprawie – zaznacza minister Krajewski.
Kiedy może być udzielona pomoc publiczna?
Jak tłumaczy w piśmie do KRIR minister rolnictwa, pomoc publiczna może być udzielana przez państwo członkowskie w dwóch trybach:
- w ramach programów pomocowych uprzednio zgłoszonych albo notyfikowanych i zatwierdzonych przez Komisję Europejską,
- w formule pomocy de minimis, na podstawie właściwych przepisów krajowych.
- Pomoc z FOR jest zgodnie z opinią KE pomocą operacyjną w formie rekompensaty dla rolników za brak płatności za produkty sprzedane podmiotowi skupującemu, który stał się niewypłacalny przed dokonaniem płatności. Pomoc taka nie może zostać zgłoszona do Komisji Europejskiej celem notyfikacji, co jest zgodne ze stanowiskiem KE. A zatem przedmiotowa pomoc powinna być udzielana w formule pomocy de minimis. Brak zastosowania przepisów o pomocy publicznej do rekompensat wypłacanych z Funduszu Ochrony Rolnictwa oznaczałaby naruszenie zasad równości konkurencji – uważa MRiRW.
Dalej w piśmie do KRIR przestrzega, że gdyby KE – w wyniku kontroli – stwierdziła udzielenie pomocy publicznej niezgodnej z prawem – beneficjent musiałby nie tylko ją zwrócić, ale i zapłacić wysoką karę w postaci odsetek.
Powrót do punktu wyjścia
Na końcu odpowiedzi udzielonej przez resort rolnictwa znalazło się przypomnienie o tym, że całkowita kwota pomocy de minimis w rolnictwie przyznanej przez państwo członkowskie jednemu przedsiębiorstwu bez względu na jego wielkość nie może przekroczyć wartości 50 000 EUR oraz takie zdanie: „to do producenta rolnego należy decyzja z jakiej formy pomocy chce skorzystać w ramach dostępnego limitu pomocy de minimis w sektorze rolnictwa”.
Tyle, że tu wracamy do punktu wyjścia, czyli sytuacji, na którą zwrócił uwagę samorząd rolniczy: niewypłacalność podmiotu skupującego jest zdarzeniem całkowicie niezależnym od rolnika. Nie jest on w stanie przewidzieć takiej okoliczności. Może się zdarzyć, ale nie musi. A jak się zdarzy – w efekcie – korzystając „normalnie” z innych możliwości jakie oferuje de minimis - rolnik może stracić dostęp do należnych mu pieniędzy przez cudze długi.
Rekompensaty to nie pomoc państwa
- Rekompensaty Funduszu Ochrony Rolnictwa nie powinny podlegać limitom pomocy de minimis, bo to rekompensaty a nie pomoc państwa. Polskie władze stworzyły rolnikom problem wynikający z nadgorliwej i błędnej interpretacji unijnego prawa – ocenia sytuację Janusz Wojciechowski, były komisarz UE ds. rolnictwa, ale też prawnik.
W swojej opublikowanej w mediach społecznościowych opinii, wskazuje, że rekompensaty wypłacane rolnikom w ramach FOR, polegające na wypłacie rolnikom należności za produkty rolne dostarczone na rynek, za które rolnicy nie otrzymali zapłaty od podmiotów skupujących produkty rolne, nie mają charakteru pomocy państwa, o jakiej mowa w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (czyli tym na który powołuje się MRiRW – dop. redakcji) i jako takie nie powinny podlegać regulacjom prawnym limitującym wysokość tej pomocy.
- Skądinąd sama nazwa – Fundusz Ochrony Rolnictwa - wskazuje, że mamy do czynienia z działaniami ochronnymi a nie pomocowymi. Za takim stanowiskiem jednoznacznie przemawia też orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Rekompensata FOR to w żadnym razie nie jest środek krajowy, który może sprzyjać „niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów” w porównaniu z innymi...”– a tak pomoc określoną w art. 107 ust. 1 interpretuje TSUE – zaznacza Janusz Wojciechowski.
Dalej były unijny komisarz tłumaczy, że zapłata rolnikowi ze środków FOR za to, co faktycznie dostarczył na rynek i za co nie otrzymał zapłaty (z powodu nierzetelności czy niewypłacalności podmiotów skupujących) nie tylko nie zakłóca ani nie grozi zakłóceniem na rynku, a wręcz przeciwnie – prowadzi do wyrównania szans na rynku, znosi bowiem sytuację, w której jedni rolnicy sprawiedliwie otrzymali zapłatę za swoje dostarczone na rynek produkty, a drudzy jej nie otrzymali. Taka sytuacja właśnie powoduje nierówność, zakłócenie rynku i niesprawiedliwe eliminowanie z niego rolników poszkodowanych brakiem zapłaty za dostarczone na rynek produkty. Rekompensaty FOR nie tylko nie zakłócają, ale przywracają równość konkurencji i równość szans na rynku rolnym.
- Rekompensaty FOR w żadnym razie nie mają charakteru pomocy selektywnej, preferującej jedne przedsiębiorstwa (w tym przypadku gospodarstwa rolne) względem drugich. Wręcz przeciwnie, jest to środek eliminujący dyskryminację rolników, którzy nie otrzymali zapłaty względem tych, którzy zapłatę otrzymali – uważa Janusz Wojciechowski.
W tym kontekście – jak zaznacza - ograniczenia rekompensat FOR do limitów de minimis bezzasadnie ogranicza „działanie wyrównujące” tych rekompensat, bo prowadzi do sytuacji, że część rolników otrzyma rekompensaty nie całkowite, a jedynie częściowe, niekiedy wielokrotnie niższe od rzeczywistych strat.
Polska jest nadgorliwa?
Zdaniem komisarza Wojciechowskiego, notyfikacja rekompensat FOR jako pomocy publicznej podlegającej rygorom pomocy de minimis była „aktem nadgorliwości”, Polski wobec Unii Europejskiej, prawo unijne bowiem takiej notyfikacji nie wymaga, gdyż wypłaty FOR to „odkłócanie” a nie zakłócanie rynku.
- Polska niepotrzebnie uznała rekompensaty FOR za pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, niepotrzebnie wpisała do ustawy o FOR obowiązek notyfikacji tej pomocy i niepotrzebnie notyfikowała do Komisji Europejskiej rekompensaty FOR jako pomoc państwa 20 grudnia 2023 roku. Tej oceny nie zmienia decyzja KE z 11 stycznia 2024 (SA. 111129/2023) - skoro bowiem Polska sama uznała rekompensaty FOR za pomoc państwa, to Komisji nie pozostawało nic innego jak się na tę „pomoc” zgodzić. Chcącemu nie dzieje się krzywda.Konsekwencją wskazanych wyżej błędów są niepotrzebne kłopoty rolników związane z limitowaniem pomocy wg progów de mininimis – uważa Janusz Wojciechowski.
W jego opinii niezbędna jest nowelizacja ustawy o FOR i usuniecie z niej przepisów „podciągających” rekompensaty FOR pod pojęcie pomocy państwa i zaprzestanie limitowania tych rekompensat przez dostosowanie ich do progów pomocowych de minimis. Chodzi w szczególności o art. 12 ust. 1 a, dodany do ustawy o FOR w ramach jej nowelizacji.
- Ustawodawca krajowy, jeśli zechce może ustanowić maksymalne progi rekompensat ale nie w ramach de minimis – dodaje komisarz Wojciechowski.
Agnieszka Kozłowska
